2008-06-03 10:36:02Macoto Chen
地方制度法專題：跨域治理的台灣經驗（二）
（續上）
伍、跨域治理的德國經驗
另就德國經驗來看，若按國立台灣大學政治學系黃錦堂教授所指，德國若干邦即有「地方自治團體間合作法」之制度可資介紹[4]。詳言之，黃錦堂教授認為，「跨域治理」常見的第一種手段，如地方自治團體間簽署合作性的「公法上的協議」，包括二種基本類型：（一）地方自治團體間經由協議而由某一（或某些）地方自治團體所承辦的業務，其業務以及管轄權（從而也包括決定權）移轉到另一地方自治團體身上。（二）另一種模式，則不涉及管轄權之移轉，而只是一種委任，原地方自治團體仍保有相關的權利義務。
就以上協議而言，相關地方自治團體間得就參與權（也可謂決定權）的多寡與方式，以及有關辦公人員的選任與相關執行成本的負擔等妥為之書面約定；若所涉及者為法定自治事項或委辦事項，而相關地方自治團體未能完成本處有關的協議，則出於公共利益的急迫需要上級監督機關得限期完成，逾期得爭取相關地方自治團體意見後為必要的決定。
除此之外，更進一步的合作手段（第二種手段），則係另組成「地方目的事業公法人」（Kommunale Zweckverband）。他說這類的公法人，顧名思義，在於承辦某一專門的目的而已，而非廣泛承辦各種業務。此類目的事業公法人的設立，須有法源各邦的地方政府間合作法提供了法源，而且須得到上級監督機關的許可。此類目的事業公法人得分為兩種類型，（一）一係地方自治團體間自願成立；（二）另一係在一定的需要下，由國家（邦）強制相關地方自治團體們設立。後者尤其在於委辦事項（Pflichtaufgaben mit Weisungen）或法定義務事項（Pflichtaufgaben ohne Weisungen）的共同承辦上。
整體而言，目的事業公法人有自己的機關，一般為會員大會以及董事會與董事長，而且依其成立的法律而受到國家（邦）的監督。
而就第三種手段而言，另一大類的地方自治團體間的合作方式，係以共同設立私法組織之方式，例如有限公司或股份有限公司或私法上的社團，以承辦共同的任務。無論如何，就地方政府間的跨域合作，德國各邦法律通常定有明文規範，而且規定上級監督機關得強制當事人之間締約或成立目的事業公法人。同時，德國各邦大體承認邦有相當的規劃權，尤其制訂「邦廢棄物經營管理計畫」以處理垃圾的跨域問題，並強調整體區域營運的觀點，似乎得以成為台灣借鏡學習的寶貴經驗。
陸、本土例証：台北縣市的跨域治理經驗
如轉以「跨域治理」的台灣本土例證來說，就在二○○六年二月八日，台北市政府與台北縣政府也曾經合辦「台北縣市合作會議」，並達成二十二項短期內可完成的行動計畫之共識，以強化台北縣市之間的合作的決心。例如[5]：
（一）台北縣民長期無法享用翡翠水庫飲用水的規劃與執行，蓋昔日以來台北縣僅三重、永和、中和、新店及汐止可飲用翡翠水庫水源，水價也較使用其他水源的鄉鎮市便宜兩元，形成「一縣兩價」。基此，台北縣市雙方在會議上達成調整供水區域共識，台北市自來水事業處未來將再提供五十三萬噸的自來水給台北縣民，除高山偏遠地區外，預計將有一百三十萬左右的縣民可以享用翡翠水庫水源，且水價擬與台北市同步為每度七點五元。
（二）台北縣市雙方共組縣市合作推動委員會，並劃分為七個工作小組，層面涵括有觀光休閒遊憩、交通運輸、產業發展與行銷、環境資源、安全、健康社福及文化教育少數族群等七大合作議題。
在交通運輸方面，將悠遊卡擴大使用範圍，除配合捷運板南線、土城線的通車時使用外，在台北縣公有路外停車場及藍色公路船舶中亦可使用；台北縣市將聯合印製公車手冊、調整縣市交界處的壅塞路段交通號誌之時差、建立交控單一聯繫窗口等，以強化交通管理。
在觀光休閒遊憩議題方面，台北縣市共同規劃縣市觀光巴士中心，研擬瑞芳到金瓜石、陽明山國家公園、北海岸國家風景區等主題旅程；縣市政府官方網路上提供旅遊行程查詢，各旅遊中心合作提供縣市觀光文宣及活動訊息；串聯台北縣市自行車路網，以完成松山、內湖、北投、八里及淡水自行車道。
在產業發展與行銷議題方面，台北縣市將建置科技產業交流及聯合招商平台，縣市首長海內外共同招商。
在環境資源議題方面，台北縣市將進行山坡地基礎資料交流，如山坡地地形圖資、環境地質資料庫、山坡地法規資料等，亦擬建立更為完整的營建剩餘土石方資訊平台，方便查詢縣市土資場狀況及加強重大工程餘土資訊。
在民眾安全議題方面，台北縣市共同建立災害應變中心與救災資源聯繫平台，無線電通訊系統及救災資材相互支援；救災經驗分享、聯合演練；整合縣市緊急醫療資源，建立大量傷病患跨區資源救護、通報標準作業流程，及緊急救護無線電通訊系統聯繫；台北縣市將聯合擴大查緝臨檢、攔截圍捕行動、聯合取締酒駕（以上亦可參照【中國時報，2006/03/30】）。
（三）另在二○○六年六月，台北縣與台北市也共同宣布台北捷運環狀線第一階段的主辦機關，將由台北縣政府移轉給台北市政府；也就是說，縣市政府係以簽訂行政契約的方式，由台北市政府捷運局負責興建、開發，至於工程經費及土地開發損益由台北縣政府「自負盈虧」。換句話說，台北縣市政府之間基於「縣市合作、事權統一、工程品質與介面整合」為由，擬委由有興建捷運經驗的台北市政府接手，台北縣市雙方至少針對捷運環狀線第一階段推動上達成共識，由北市府接下環狀線第一階段的主辦機關。主要的原因是，未來台北環狀線第二階段工程，會和預計興建的台北市捷運士林、文山、內湖段等路線相連結，考量其完整性、介面整合、票價及票證一致化，遂由台北市政府先行擔任第一階段的主辦機關。
其實際的具體做法是，由台北市府成立的「台北都會區大眾捷運系統土地開發基金」管理委員會，報請台北市議會同意後，再於該土開基金下設獨立會計專戶，專款專用，本金償還由土地開發效益挹注財源，至於利息部分則由台北縣政府逐年編列預算支應；待完工通車後辦理基金專戶結算，轉由台北縣政府自負盈虧，若有虧損或經費不足，台北縣政府將編列預算彌平縣市政府的權利義務關係。基此，本案係由縣市政府雙方訂定行政契約，以確保雙方權益（以上亦可參照【經濟日報，2006/07/18】、【聯合報，2006/07/18】）。
柒、結語：強化跨域治理的法制規範！
總之，廣域行政（或者說是「跨域治理」）的法制變革模式，可以是走向完全的整併或合併，不過這是政府再造層次的總體規劃問題；當然，廣域行政的法制變革模式，也可以是走向成立都會政府或區域政府的構想，不過這種想法算是對政府組織設計的疊床架屋，未必適當。
深究其實，目前可行的廣域行政之法制變革模式，也可以是在既有法制的基礎上做做看（也就是說，至少可以試試看傳統改革主義的「跨域治理」論點）；亦即，目前台灣仍可以夠過行政區劃法、地方制度法的制定或修改，以及各該專業法規內容的適度調整，在法律的「容許性」下，先做漸進的改革，讓台灣的「跨域治理」經驗更為完備。
其中，有鑒於現行地方制度法對於「跨域治理」的規範密度之不足，實際上內政部民政司也已經備妥《地方制度法修正草案》，並增列諸多「跨域治理」的新規定，詳如以下所附之「表1：地方制度法修正草案有關跨域治理條文對照表（另受限於教學部落格上載格式之限制，表1之詳細內容省略）」。又如果此《地方制度法修正草案》能夠早日為立法院通過並加以施行的話，那麼台灣的「跨域治理」之合作模式就會更具備完整的法制規範了！
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[1] 可參見江岷欽、孫本初、劉坤億（2004），「地方政府間建立策略性夥伴關係之研究-以台北市及其鄰近縣市為例」。行政暨政策學報，第三十八期：頁1-30。
[2] 可參見劉坤億（2006），「臺灣地方政府間發展夥伴關係之制度障礙與機會」。臺灣民主季刊，第三卷，第三期，頁1-34。或是參見吳介英、紀俊臣（2003），地方自治團體跨區域事務合作之研究，台北：內政部。
[3] 可參見吳介英、紀俊臣（2003），地方自治團體跨區域事務合作之研究，台北：內政部。或是參見陳朝建，《廣域行政的法制變革模式-以區域合作的法制類型為中心》，載於國立政治大學社會科學學院政策論壇電子報第100號，2004/02/20發行。
[4] 以下轉引自陳朝建，《作者專論：廣域行政與跨域合作之方式》，載於《部落格化的台灣政治法律學院》，網址為http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=4349，2008/06/03查詢。另有興趣的讀者，或可參照台灣大學政治學系暨研究所黃錦堂教授教學網站，網址為http://homepage.ntu.edu.tw/~hwngntn/，閱讀其有關地方自治專文的介紹。
[5] 以下亦轉引自陳朝建，《作者專論：廣域行政與跨域合作之方式》，載於《部落格化的台灣政治法律學院》，網址為http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=4349，2008/06/03查詢。或是參照【中國時報，2006/03/30】、【經濟日報，2006/07/18】、【聯合報，2006/07/18】等相關報導。
伍、跨域治理的德國經驗
另就德國經驗來看，若按國立台灣大學政治學系黃錦堂教授所指，德國若干邦即有「地方自治團體間合作法」之制度可資介紹[4]。詳言之，黃錦堂教授認為，「跨域治理」常見的第一種手段，如地方自治團體間簽署合作性的「公法上的協議」，包括二種基本類型：（一）地方自治團體間經由協議而由某一（或某些）地方自治團體所承辦的業務，其業務以及管轄權（從而也包括決定權）移轉到另一地方自治團體身上。（二）另一種模式，則不涉及管轄權之移轉，而只是一種委任，原地方自治團體仍保有相關的權利義務。
就以上協議而言，相關地方自治團體間得就參與權（也可謂決定權）的多寡與方式，以及有關辦公人員的選任與相關執行成本的負擔等妥為之書面約定；若所涉及者為法定自治事項或委辦事項，而相關地方自治團體未能完成本處有關的協議，則出於公共利益的急迫需要上級監督機關得限期完成，逾期得爭取相關地方自治團體意見後為必要的決定。
除此之外，更進一步的合作手段（第二種手段），則係另組成「地方目的事業公法人」（Kommunale Zweckverband）。他說這類的公法人，顧名思義，在於承辦某一專門的目的而已，而非廣泛承辦各種業務。此類目的事業公法人的設立，須有法源各邦的地方政府間合作法提供了法源，而且須得到上級監督機關的許可。此類目的事業公法人得分為兩種類型，（一）一係地方自治團體間自願成立；（二）另一係在一定的需要下，由國家（邦）強制相關地方自治團體們設立。後者尤其在於委辦事項（Pflichtaufgaben mit Weisungen）或法定義務事項（Pflichtaufgaben ohne Weisungen）的共同承辦上。
整體而言，目的事業公法人有自己的機關，一般為會員大會以及董事會與董事長，而且依其成立的法律而受到國家（邦）的監督。
而就第三種手段而言，另一大類的地方自治團體間的合作方式，係以共同設立私法組織之方式，例如有限公司或股份有限公司或私法上的社團，以承辦共同的任務。無論如何，就地方政府間的跨域合作，德國各邦法律通常定有明文規範，而且規定上級監督機關得強制當事人之間締約或成立目的事業公法人。同時，德國各邦大體承認邦有相當的規劃權，尤其制訂「邦廢棄物經營管理計畫」以處理垃圾的跨域問題，並強調整體區域營運的觀點，似乎得以成為台灣借鏡學習的寶貴經驗。
陸、本土例証：台北縣市的跨域治理經驗
如轉以「跨域治理」的台灣本土例證來說，就在二○○六年二月八日，台北市政府與台北縣政府也曾經合辦「台北縣市合作會議」，並達成二十二項短期內可完成的行動計畫之共識，以強化台北縣市之間的合作的決心。例如[5]：
（一）台北縣民長期無法享用翡翠水庫飲用水的規劃與執行，蓋昔日以來台北縣僅三重、永和、中和、新店及汐止可飲用翡翠水庫水源，水價也較使用其他水源的鄉鎮市便宜兩元，形成「一縣兩價」。基此，台北縣市雙方在會議上達成調整供水區域共識，台北市自來水事業處未來將再提供五十三萬噸的自來水給台北縣民，除高山偏遠地區外，預計將有一百三十萬左右的縣民可以享用翡翠水庫水源，且水價擬與台北市同步為每度七點五元。
（二）台北縣市雙方共組縣市合作推動委員會，並劃分為七個工作小組，層面涵括有觀光休閒遊憩、交通運輸、產業發展與行銷、環境資源、安全、健康社福及文化教育少數族群等七大合作議題。
在交通運輸方面，將悠遊卡擴大使用範圍，除配合捷運板南線、土城線的通車時使用外，在台北縣公有路外停車場及藍色公路船舶中亦可使用；台北縣市將聯合印製公車手冊、調整縣市交界處的壅塞路段交通號誌之時差、建立交控單一聯繫窗口等，以強化交通管理。
在觀光休閒遊憩議題方面，台北縣市共同規劃縣市觀光巴士中心，研擬瑞芳到金瓜石、陽明山國家公園、北海岸國家風景區等主題旅程；縣市政府官方網路上提供旅遊行程查詢，各旅遊中心合作提供縣市觀光文宣及活動訊息；串聯台北縣市自行車路網，以完成松山、內湖、北投、八里及淡水自行車道。
在產業發展與行銷議題方面，台北縣市將建置科技產業交流及聯合招商平台，縣市首長海內外共同招商。
在環境資源議題方面，台北縣市將進行山坡地基礎資料交流，如山坡地地形圖資、環境地質資料庫、山坡地法規資料等，亦擬建立更為完整的營建剩餘土石方資訊平台，方便查詢縣市土資場狀況及加強重大工程餘土資訊。
在民眾安全議題方面，台北縣市共同建立災害應變中心與救災資源聯繫平台，無線電通訊系統及救災資材相互支援；救災經驗分享、聯合演練；整合縣市緊急醫療資源，建立大量傷病患跨區資源救護、通報標準作業流程，及緊急救護無線電通訊系統聯繫；台北縣市將聯合擴大查緝臨檢、攔截圍捕行動、聯合取締酒駕（以上亦可參照【中國時報，2006/03/30】）。
（三）另在二○○六年六月，台北縣與台北市也共同宣布台北捷運環狀線第一階段的主辦機關，將由台北縣政府移轉給台北市政府；也就是說，縣市政府係以簽訂行政契約的方式，由台北市政府捷運局負責興建、開發，至於工程經費及土地開發損益由台北縣政府「自負盈虧」。換句話說，台北縣市政府之間基於「縣市合作、事權統一、工程品質與介面整合」為由，擬委由有興建捷運經驗的台北市政府接手，台北縣市雙方至少針對捷運環狀線第一階段推動上達成共識，由北市府接下環狀線第一階段的主辦機關。主要的原因是，未來台北環狀線第二階段工程，會和預計興建的台北市捷運士林、文山、內湖段等路線相連結，考量其完整性、介面整合、票價及票證一致化，遂由台北市政府先行擔任第一階段的主辦機關。
其實際的具體做法是，由台北市府成立的「台北都會區大眾捷運系統土地開發基金」管理委員會，報請台北市議會同意後，再於該土開基金下設獨立會計專戶，專款專用，本金償還由土地開發效益挹注財源，至於利息部分則由台北縣政府逐年編列預算支應；待完工通車後辦理基金專戶結算，轉由台北縣政府自負盈虧，若有虧損或經費不足，台北縣政府將編列預算彌平縣市政府的權利義務關係。基此，本案係由縣市政府雙方訂定行政契約，以確保雙方權益（以上亦可參照【經濟日報，2006/07/18】、【聯合報，2006/07/18】）。
柒、結語：強化跨域治理的法制規範！
總之，廣域行政（或者說是「跨域治理」）的法制變革模式，可以是走向完全的整併或合併，不過這是政府再造層次的總體規劃問題；當然，廣域行政的法制變革模式，也可以是走向成立都會政府或區域政府的構想，不過這種想法算是對政府組織設計的疊床架屋，未必適當。
深究其實，目前可行的廣域行政之法制變革模式，也可以是在既有法制的基礎上做做看（也就是說，至少可以試試看傳統改革主義的「跨域治理」論點）；亦即，目前台灣仍可以夠過行政區劃法、地方制度法的制定或修改，以及各該專業法規內容的適度調整，在法律的「容許性」下，先做漸進的改革，讓台灣的「跨域治理」經驗更為完備。
其中，有鑒於現行地方制度法對於「跨域治理」的規範密度之不足，實際上內政部民政司也已經備妥《地方制度法修正草案》，並增列諸多「跨域治理」的新規定，詳如以下所附之「表1：地方制度法修正草案有關跨域治理條文對照表（另受限於教學部落格上載格式之限制，表1之詳細內容省略）」。又如果此《地方制度法修正草案》能夠早日為立法院通過並加以施行的話，那麼台灣的「跨域治理」之合作模式就會更具備完整的法制規範了！
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[1] 可參見江岷欽、孫本初、劉坤億（2004），「地方政府間建立策略性夥伴關係之研究-以台北市及其鄰近縣市為例」。行政暨政策學報，第三十八期：頁1-30。
[2] 可參見劉坤億（2006），「臺灣地方政府間發展夥伴關係之制度障礙與機會」。臺灣民主季刊，第三卷，第三期，頁1-34。或是參見吳介英、紀俊臣（2003），地方自治團體跨區域事務合作之研究，台北：內政部。
[3] 可參見吳介英、紀俊臣（2003），地方自治團體跨區域事務合作之研究，台北：內政部。或是參見陳朝建，《廣域行政的法制變革模式-以區域合作的法制類型為中心》，載於國立政治大學社會科學學院政策論壇電子報第100號，2004/02/20發行。
[4] 以下轉引自陳朝建，《作者專論：廣域行政與跨域合作之方式》，載於《部落格化的台灣政治法律學院》，網址為http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=4349，2008/06/03查詢。另有興趣的讀者，或可參照台灣大學政治學系暨研究所黃錦堂教授教學網站，網址為http://homepage.ntu.edu.tw/~hwngntn/，閱讀其有關地方自治專文的介紹。
[5] 以下亦轉引自陳朝建，《作者專論：廣域行政與跨域合作之方式》，載於《部落格化的台灣政治法律學院》，網址為http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=4349，2008/06/03查詢。或是參照【中國時報，2006/03/30】、【經濟日報，2006/07/18】、【聯合報，2006/07/18】等相關報導。