摘要：縣市議員、鄉鎮市民代表的「地方民代配合款」是多數縣市、鄉鎮市都會編列的預算，儘管預算上並不會明列「地方民代配合款」之科目。該項「地方民代配合款」之所以設定的原因，通常被視為具有調和地方府會或所會關係的效果，更可避免縣市、鄉鎮市的地方政務受到議會或代表會的杯葛，然而實際上，「地方民代配合款」卻淪為地方民代的「私房錢」，成為討好選民、酬謝樁腳與牟取不法利益的地方財政資源。本研究發現，府會關係和諧、地方民代自利以及選舉政見的承諾等項因素是「地方民代配合款」之所以編列的主因，其動支與用途則受樁腳因素或人際關係的選舉政治左右。重要的是，「地方民代配合款」的存在卻另導致地方預算資源浪費或產生排擠效果，更偏離當初「地方民代配合款」的原始目的，反出現「地方民代配合款」的販售行為，使該經費成為地方民代與特定廠商得以利益輸送。基此，本研究主張應該廢除「地方民代配合款」，以杜絕地方預算資源不斷受到扭曲運用的亂象。（關鍵字：配合款、預算政治、地方民代、成長聯盟、恩惠侍從）......



地方民代配合款的預算政治之研究

作者：陳朝建*、張文彥**

壹、前言
　　本文所言之「地方民代配合款」，係指縣市議員、鄉鎮市民代表對於基層建設向縣市政府、鄉鎮市公所提出請求，而促使行政機關予以動支的經費款項（或稱為「基層建設經費配合款」等，亦可簡稱為「議員補助款」、「議員配合款」、「民代補助款」、「民代配合款」或「議員建議款」、「民代建議款」等）。

　　以台北縣來說，其乃「地方民代配合款」的發源地，蓋台北縣議會議員之所以開始有「議員建議款」，實可溯自三十多年前邵恩新擔任縣長的時期。當時有許多縣議員反應縣政府忽略地方的零星建設，如巷道路燈、水溝的建設與修繕等小型工程。因此邵恩新縣長同意為每位縣議員得每年予以編列二十萬元的建議款；惟該筆款項只能用於硬體建設，不能作為辦理活動之用，而且硬體建設亦必須透過所轄鄉鎮公所發包[1]。

　　迄林豐正縣長時代，「邵規林隨」的結果，台北縣每年繼續編列「議員建議款」，不過因當時台北縣財政狀況轉佳，因此每名縣議員的建議額度增加為五十萬元，隨後不斷調整為一百萬元、兩百萬元；其中一半可以辦活動，另外半數則必須做建設或購買設備之用。在林豐正縣長卸任當年，又為配合縣長選舉的關係，「議員建議款」已增加到五百萬元，議員自可藉由建議款之編列與補助運用廣結善緣，以獲得支持民眾的好感，進而增加自己連任的聲望；亦即，在府會關係互動的推波助瀾下，逐漸形成「滾木立法」、「肉桶政治」的「三角聯盟關係」，更導致「地方民代配合款」愈編愈多[2]。

　　即使台北縣在1989年經歷政黨輪替，轉由民進黨籍的尤清接任縣長，執政多年的國民黨淪為在野黨，台北縣的地方政治生態丕變，府會關係更顯得脆弱，為有效促進府會之間的和諧，尤清縣長並未取消「議員建議款」的編列，反為了爭取縣議員儘速通過縣政府施政所需的總預算，更將「議員建議款」增列至八百萬元，其中四百萬元編列在年度預算中，另四百萬元則由統籌款支應之。

　　實際上，單以台北縣而言，在尤清卸任前夕，該縣「議員建議款」就已增加為每名縣議員皆有一千萬元額度的建議權，迄蘇貞昌接掌縣政之後，再度「尤規蘇隨」，更於2002年起，將「議員建議款」調高為每名縣議員一千二百萬元，轉回國民黨籍的周錫瑋縣長執政之後，依然維持此項「議員建議款」的編列與運用（儘管他給了「議員建議款」更多限制，如另修訂《臺北縣政府執行「議員地方建議案經費」注意事項》加以限制）。

　　在「鄉鎮市民代表建議款」部分，或稱為「鄉鎮市民代表配合款」、「基層建設經費（配合款）」等，該項經費係由鄉鎮市公所與代表會協商後，依鄉鎮市公所的財政能力與鄉鎮市民代表的需求額度，編入鄉鎮市公所年度總預算的適當科目內，俾便作為鄉鎮市民代表建議鄉鎮市公所補助給相關地方社團之用。

　　值得注意的是，上開「地方民代配合款」（無論是「議員建議款」抑或是「鄉鎮市民代表建議款」）都可依其「來源」（如係來自於統籌分配稅款及第二預備金等）及「用途」（如用於修建設施、購買設備或補助活動等）加以區分為「地方建設配合經費」及「統籌款」等兩大類型，而且地方民代可建議的「配額」（也就是建議款的建議額度）還會依照各地方各該年度議會或代表會之議決，以及地方政府所擁有的統籌分配稅款、補助款的差異，而於各縣市、各鄉鎮市間有所不同。


貳、理論基礎
　　在此，本文擬以預算政治的觀點分析前述「地方民代配合款」的編列、審議與動支程序，尤其是對地方民代配合款的用途進行反思，以提出改革「地方民代配合款」的政策建議。

　　又對於政府預算編列、運用觀察的解釋性理論，通常有漸進預算理論、預算極大化理論、總體預算理論與預算政治理論等不同的論點。其中，學者Rubin認為納稅人（即選民）與決定預算支出的人（政客）之間會顯現出一種特徵，即政客可強制人民納稅並決定把錢花在他們並不想要的支出上，儘管人民則可以選票表決的方式把政客逐出他們的辦公室，此即所謂的「預算政治」理論。甚至，Rubin還認為從利益團體的角度來說，利益團體在預算過程中絕對具有競逐與影響的支配地位，政府只不過是一個較大的利益團體，必須與其他有影響力的利益團體進行議價與妥協，以決定預算資源的配置[3]。

　　而筆者也曾撰文分析，縣市或鄉鎮市不僅是部「成長機器」，它通常還是地方精英追求利益共構、資源互賴、權力共享的「成長聯盟」[4]。筆者認為台北縣曾爆發了大規模民代索取配合款回扣的貪污弊案，即是地方官員及縣市議員、鄉鎮市民代涉嫌利用「地方民代配合款」之補助村里辦公處、社團（如社區發展協會）或是學校的機會，找特定廠商共謀如何分肥拆贓，而互蒙其利、雨露均霑的結論。

　　但必須注意的是，在此「成長聯盟」的利益結構中，如轉換為「肉粽政治」的觀點，則提肉粽的人應該就是執政資源的供應者（如上述的地方官員，尤其是行政首長），而非只是審議地方預算、把持地方財政的地方民代而已，至於村里辦公處、社團（如社區發展協會）或是學校，以及特定廠商等資源受益者，即連地方派系成員在內，實際上都僅是等待入鍋炊煮的「肉粽」而已。也就是說，行政首長或地方民代才是整個「成長聯盟」的主導者、煽惑者，因此這些無辜的「肉粽」都只能算是這個「分肥拆贓機制」的保鑣隨扈，僅具配角的陪襯地位，絕非主角或是真正的影武者[5]。