2007-02-13 22:24:04Macoto Chen
地方制度法專題：自治事項施行綱要之設計（四）
本文為《陳朝建，2007。「地方制度法第22條自治事項施行綱要之設計」，發表於「中央與地方自治團體就自治事項權限劃分之研究成果發表會」，民國九十六年二月十三日。台北：內政部（民政司）主辦。》的研討會論文，論文評論人及與談人為陳清秀教授、高永光教授等地方自治學者與實務界人士，如行政院研考會、台北市政府法規委員會、台北市政府民政局、台北縣政府民政局等代表......
四、施行綱要行政規則說：至於，此處的「施行綱要行政規則說」則是專指在「施行綱要法規命令說」的前提下，另可考慮將各級地方自治團體之委辦事項比照日本立法例訂定附表或行政規則以區辨之。也就是說，如採「施行綱要行政規則說」之理解，則對於中央與地方之間的權限劃分暨各級地方自治團體之自治事項應該反向思考，如何另外對各級地方自治團體之委辦事項訂定附表或行政規則予以規範。
可是，比較大的難題是，如委辦事項另以「附表」方式呈現於施行綱要之法規命令，應該算是法規命令之內容，並非行政規則；而且必須再自治事項的劃分外，另就委辦事項劃分之，更容易造成自治事項與委辦事項在特定案件上的不易區辨。不僅如此，如委辦事項另以「行政規則」訂定，是否有違「轉授權禁止之憲法原則」？蓋法律授權如主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代；倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章（釋字第524號解釋參照）。就此而言，如採「施行綱要行政規則說」反向將委辦事項另以「附表」或「行政規則」方式訂定之，未必會符合「轉授權禁止之憲法原則」！
其次，行政程序法所稱之行政規則係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。但行政規則拘束之對象，則為下級行政機關或屬官，下級地方自治團體是否包括在內，顯不無疑義？更何況，即使是委辦事項恐亦非屬於「細節性、技術性之次要事項者」，能否僅以附表或行政規則（尤其是行政規則）訂之，復非無疑義？不僅如此，如另將委辦事項之劃定以附表方式訂定，縱使明訂於自治事項劃定之施行綱要內，恐怕也將成為沒有法律授權之職權命令。整體而言，「施行綱要行政規則說」並不會是適合的政策方案。
五、施行綱要行政指導文書說：行政程序法第165條稱行政指導：「謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」且同法第167條第1項規定，行政機關對相對人為行政指導時，應明示行政指導之目的、內容、及負責指導者等事項。
就此而言，如果地方制度法第22條所稱之「施行綱要」僅由內政部以行政指導文書方式訂定，法理上則僅為內政部依地方制度法對相關地方自治團體所為之不具法律上強制力的建議方案，優點在於不必循法規命令訂定程序辦理（從而也就不必再有立法院的法規命令之審查），也不必循行政規則訂定程序辦理；但缺點則在於該施行綱要將無法定拘束力，且相對之地方自治團體亦得明確拒絕內政部所為之指導，一旦拒絕內政部所為之指導時，內政部或其他中央主管部、會、行、處、局、署也不得採取更為不利之處置措施（行政程序法第166條規定參照）。
更重要的是，如果行政院或內政部依地方制度法第22條所訂定之「施行綱要」僅屬行政指導文書的話，則似又與地方制度法第22條之立法緣由未合。因此，整體觀之，地方制度法第22條所稱之「施行綱要」仍不宜僅以行政指導文書形式呈現，也不宜以前節所稱之行政規則樣態或另以附表方式就委辦事項反面表達之。從而，地方制度法第22條所稱之「施行綱要」僅得以法律或框架式法律或是法規命令方式呈現，惟考量到前述施行綱要法律說或施行綱要框架式法律說的諸多缺點，研究團隊仍建議以「施行綱要法規命令說」為宜！
伍、代結語：自治事項施行綱要之內容
當然，研究團隊更提出具體的建議，即如基於政策考量或修法進度之考慮，在不刪除地方制度法第22條的前提下，另擬具「自治事項施行綱要」內容如後：
表１：研究團隊所擬具之「自治事項施行綱要」（草案）
草案重點
一、參考地方制度法之架構與其他專業法律之規定，就自治事項上的中央權責予以列舉。反之，未列舉給中央在自治事項上之權責，另依輔助性原則之精神，採「地方優先，上升分配」的方式決定，使地方自治團體對於自治事項有優先管轄權。
二、就中央與直轄市、縣市、鄉鎮市之間就自治事項上之權責發生爭議時，另設計報請行政院、內政部邀集特定地方自治團體與相關中央業務主管協商解決之機制。
三、另規定限期檢討原則，至於所謂得建議其他中央業務主管機關完成相關法律、法規命令、行政規則之修訂，在立法模式上則可以依「殯葬管理條例模式」或「教育基本法模式」規範中央與地方自治團體在自治事項上之權責分配，此部分雖未在條文中明定，但仍在立法說明中強調。
條文說明
第一條（訂定依據）
本施行綱要依地方制度法第二十二條授權訂定。（說明本施行綱要訂定之法律依據）
第二條（自治事項之中央權責）
中央各該業務主管機關，對直轄市、縣（市）辦理之自治事項，有下列權責：
一、與自治事項有關的全國性政策或制度規劃權。
二、與自治事項有關的法律、法規命令、行政函釋之研擬與訂定權。
三、與自治事項有關的裁罰規範密度之規劃權。
四、跨域直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之自治事項之統籌指揮或指定限期辦理之權。
五、與自治事項有關的自治監督或行政指導之權。
六、與自治事項有關的全國性資訊統計權。
七、與自治事項有關的國際暨兩岸交流事務之核定與備查權。
八、其他與自治事項有關的憲法保留或法律保留之權。
縣對所轄鄉鎮市辦理自治事項之相關權責，準用前項各款之規定。（參考地方制度法之架構與其他專業法律之規定，就自治事項上的中央權責予以列舉）
第三條（自治事項之地方自治團體權責）
直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）就其辦理之自治事項，有下列權責：
一、與自治事項有關之地方法規制（訂）定、修正及廢止之權。
二、與自治事項有關之專區規劃或是特定地區之土地利用、開發之權。
三、與自治事項有關之具體公共設施之設置、經營與管理之權。
四、與自治事項有關之特定事業之設立許可、獎勵、輔導、管理與裁罰之權。
五、與自治事項有關之其他法定業務之權。
直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）就前項各款，辦理之自治事項所為之法規解釋，如與自治監督機關所為見解不一，準用公務員服務法與公務人員保障法等相關規定。（參考地方制度法之架構與其他專業法律之規定，就自治事項上的地方自治團體權責予以列舉。另就自治監督機關與直轄市、縣市、鄉鎮市法規解釋見解不一之解決，以第二項加以規定）
第四條（自治事項地方自治團體優先之原則）
直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）就其依法辦理之自治事項，有專屬之事務管轄權、地域管轄權暨聯合其他直轄市、縣市、鄉鎮市辦理之權。（依輔助性原則之精神，採「地方優先，上升分配」的方式決定地方自治團體對於自治事項有優先管轄權）
第五條（遇有爭議之協商解決機制）
中央與直轄市就自治事項上之權責發生爭議時，由行政院邀集直轄市政府暨相關中央業務主管機關協商解決之；中央與縣（市）、縣與鄉（鎮、市）就自治事項上之權責發生爭議時，由內政部邀集有關地方自治團體暨相關中央業務主管機關協商解決之。（設計報請行政院、內政部邀集特定地方自治團體與相關中央業務主管協商解決之機制）
第六條（限期檢討原則）
內政部至遲每三年應限期檢討本施行綱要規定之內容，並得建議其他中央業務主管機關完成相關法律、法規命令、行政規則之修訂。
前項檢討會議召集時，應有直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之地方自治團體代表參與；地方自治團體代表並得陳述意見。（本條係規定限期檢討原則，至於本條所謂得建議其他中央業務主管機關完成相關法律、法規命令、行政規則之修訂，在立法模式上則可以依「殯葬管理條例模式」或「教育基本法模式」規範中央與地方自治團體在自治事項上之權責分配）
第七條（施行綱要之施行）
本施行綱要自發布日起施行。（規定本施行綱要之施行期日）
四、施行綱要行政規則說：至於，此處的「施行綱要行政規則說」則是專指在「施行綱要法規命令說」的前提下，另可考慮將各級地方自治團體之委辦事項比照日本立法例訂定附表或行政規則以區辨之。也就是說，如採「施行綱要行政規則說」之理解，則對於中央與地方之間的權限劃分暨各級地方自治團體之自治事項應該反向思考，如何另外對各級地方自治團體之委辦事項訂定附表或行政規則予以規範。
可是，比較大的難題是，如委辦事項另以「附表」方式呈現於施行綱要之法規命令，應該算是法規命令之內容，並非行政規則；而且必須再自治事項的劃分外，另就委辦事項劃分之，更容易造成自治事項與委辦事項在特定案件上的不易區辨。不僅如此，如委辦事項另以「行政規則」訂定，是否有違「轉授權禁止之憲法原則」？蓋法律授權如主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代；倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章（釋字第524號解釋參照）。就此而言，如採「施行綱要行政規則說」反向將委辦事項另以「附表」或「行政規則」方式訂定之，未必會符合「轉授權禁止之憲法原則」！
其次，行政程序法所稱之行政規則係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。但行政規則拘束之對象，則為下級行政機關或屬官，下級地方自治團體是否包括在內，顯不無疑義？更何況，即使是委辦事項恐亦非屬於「細節性、技術性之次要事項者」，能否僅以附表或行政規則（尤其是行政規則）訂之，復非無疑義？不僅如此，如另將委辦事項之劃定以附表方式訂定，縱使明訂於自治事項劃定之施行綱要內，恐怕也將成為沒有法律授權之職權命令。整體而言，「施行綱要行政規則說」並不會是適合的政策方案。
五、施行綱要行政指導文書說：行政程序法第165條稱行政指導：「謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」且同法第167條第1項規定，行政機關對相對人為行政指導時，應明示行政指導之目的、內容、及負責指導者等事項。
就此而言，如果地方制度法第22條所稱之「施行綱要」僅由內政部以行政指導文書方式訂定，法理上則僅為內政部依地方制度法對相關地方自治團體所為之不具法律上強制力的建議方案，優點在於不必循法規命令訂定程序辦理（從而也就不必再有立法院的法規命令之審查），也不必循行政規則訂定程序辦理；但缺點則在於該施行綱要將無法定拘束力，且相對之地方自治團體亦得明確拒絕內政部所為之指導，一旦拒絕內政部所為之指導時，內政部或其他中央主管部、會、行、處、局、署也不得採取更為不利之處置措施（行政程序法第166條規定參照）。
更重要的是，如果行政院或內政部依地方制度法第22條所訂定之「施行綱要」僅屬行政指導文書的話，則似又與地方制度法第22條之立法緣由未合。因此，整體觀之，地方制度法第22條所稱之「施行綱要」仍不宜僅以行政指導文書形式呈現，也不宜以前節所稱之行政規則樣態或另以附表方式就委辦事項反面表達之。從而，地方制度法第22條所稱之「施行綱要」僅得以法律或框架式法律或是法規命令方式呈現，惟考量到前述施行綱要法律說或施行綱要框架式法律說的諸多缺點，研究團隊仍建議以「施行綱要法規命令說」為宜！
伍、代結語：自治事項施行綱要之內容
當然，研究團隊更提出具體的建議，即如基於政策考量或修法進度之考慮，在不刪除地方制度法第22條的前提下，另擬具「自治事項施行綱要」內容如後：
表１：研究團隊所擬具之「自治事項施行綱要」（草案）
草案重點
一、參考地方制度法之架構與其他專業法律之規定，就自治事項上的中央權責予以列舉。反之，未列舉給中央在自治事項上之權責，另依輔助性原則之精神，採「地方優先，上升分配」的方式決定，使地方自治團體對於自治事項有優先管轄權。
二、就中央與直轄市、縣市、鄉鎮市之間就自治事項上之權責發生爭議時，另設計報請行政院、內政部邀集特定地方自治團體與相關中央業務主管協商解決之機制。
三、另規定限期檢討原則，至於所謂得建議其他中央業務主管機關完成相關法律、法規命令、行政規則之修訂，在立法模式上則可以依「殯葬管理條例模式」或「教育基本法模式」規範中央與地方自治團體在自治事項上之權責分配，此部分雖未在條文中明定，但仍在立法說明中強調。
條文說明
第一條（訂定依據）
本施行綱要依地方制度法第二十二條授權訂定。（說明本施行綱要訂定之法律依據）
第二條（自治事項之中央權責）
中央各該業務主管機關，對直轄市、縣（市）辦理之自治事項，有下列權責：
一、與自治事項有關的全國性政策或制度規劃權。
二、與自治事項有關的法律、法規命令、行政函釋之研擬與訂定權。
三、與自治事項有關的裁罰規範密度之規劃權。
四、跨域直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之自治事項之統籌指揮或指定限期辦理之權。
五、與自治事項有關的自治監督或行政指導之權。
六、與自治事項有關的全國性資訊統計權。
七、與自治事項有關的國際暨兩岸交流事務之核定與備查權。
八、其他與自治事項有關的憲法保留或法律保留之權。
縣對所轄鄉鎮市辦理自治事項之相關權責，準用前項各款之規定。（參考地方制度法之架構與其他專業法律之規定，就自治事項上的中央權責予以列舉）
第三條（自治事項之地方自治團體權責）
直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）就其辦理之自治事項，有下列權責：
一、與自治事項有關之地方法規制（訂）定、修正及廢止之權。
二、與自治事項有關之專區規劃或是特定地區之土地利用、開發之權。
三、與自治事項有關之具體公共設施之設置、經營與管理之權。
四、與自治事項有關之特定事業之設立許可、獎勵、輔導、管理與裁罰之權。
五、與自治事項有關之其他法定業務之權。
直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）就前項各款，辦理之自治事項所為之法規解釋，如與自治監督機關所為見解不一，準用公務員服務法與公務人員保障法等相關規定。（參考地方制度法之架構與其他專業法律之規定，就自治事項上的地方自治團體權責予以列舉。另就自治監督機關與直轄市、縣市、鄉鎮市法規解釋見解不一之解決，以第二項加以規定）
第四條（自治事項地方自治團體優先之原則）
直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）就其依法辦理之自治事項，有專屬之事務管轄權、地域管轄權暨聯合其他直轄市、縣市、鄉鎮市辦理之權。（依輔助性原則之精神，採「地方優先，上升分配」的方式決定地方自治團體對於自治事項有優先管轄權）
第五條（遇有爭議之協商解決機制）
中央與直轄市就自治事項上之權責發生爭議時，由行政院邀集直轄市政府暨相關中央業務主管機關協商解決之；中央與縣（市）、縣與鄉（鎮、市）就自治事項上之權責發生爭議時，由內政部邀集有關地方自治團體暨相關中央業務主管機關協商解決之。（設計報請行政院、內政部邀集特定地方自治團體與相關中央業務主管協商解決之機制）
第六條（限期檢討原則）
內政部至遲每三年應限期檢討本施行綱要規定之內容，並得建議其他中央業務主管機關完成相關法律、法規命令、行政規則之修訂。
前項檢討會議召集時，應有直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之地方自治團體代表參與；地方自治團體代表並得陳述意見。（本條係規定限期檢討原則，至於本條所謂得建議其他中央業務主管機關完成相關法律、法規命令、行政規則之修訂，在立法模式上則可以依「殯葬管理條例模式」或「教育基本法模式」規範中央與地方自治團體在自治事項上之權責分配）
第七條（施行綱要之施行）
本施行綱要自發布日起施行。（規定本施行綱要之施行期日）