2007-02-13 22:21:04Macoto Chen
地方制度法專題：自治事項施行綱要之設計（二）
本文為《陳朝建，2007。「地方制度法第22條自治事項施行綱要之設計」，發表於「中央與地方自治團體就自治事項權限劃分之研究成果發表會」，民國九十六年二月十三日。台北：內政部（民政司）主辦。》的研討會論文，論文評論人及與談人為陳清秀教授、高永光教授等地方自治學者與實務界人士，如行政院研考會、台北市政府法規委員會、台北市政府民政局、台北縣政府民政局等代表......
參、自治事項上的中央與地方權責之再劃定
承前所述之劃定基準，吾人於清楚界定自治事項與委辦事項後，再依地方制度法第22施行綱要的設計原意，有關自治事項部分亦應有更進一步的中央與地方之權責劃分，例如在我國目前的立法實務上，至少即有以下模式：
（一）「教育基本法模式」，蓋教育基本法第九條第一項即明定中央政府之教育權限為：一、教育制度之規劃設計；二、對地方教育事務之適法監督；三、執行全國性教育事務，並協調或協助各地方教育之發展；四、中央教育經費之分配與補助；五、設立並監督國立學校及其他教育機構；六、（全國性）教育統計、評鑑與政策研究；七、促進教育事務之國際交流；八、依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，提供獎勵、扶助或促其發展。同條第二項又明定，前項列舉以外之教育事項，除法律另有規定外，其權限歸屬地方。
質言之，如採教育基本法模式的話，係在自治事項施行綱要的設計上，僅列舉中央主管機關的專屬權責，以及對自治事項的監督權責，而將剩餘權限概括歸給地方自治團體。優點在於，符合地方優先原則或是「地方優先、上升分配」之設計理念，但缺點則在於自治事項方面仍無法作中央、直轄市與縣市甚或鄉鎮市之間的「多層次劃分」。
（二）「殯葬管理條例模式」 ，蓋殯葬管理條例第三條第一項就明定該條例所稱主管機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府；在鄉鎮市為鄉鎮市公所。
同條第二項又規定，各該主管機關之權責劃分如下：
一、中央主管機關：
(一)殯葬管理制度之規劃設計、相關法令之研擬及禮儀規範之訂定。
(二)對地方主管機關殯葬業務之監督。
(三)殯葬服務業證照制度之規劃。
(四)殯葬服務定型化契約之擬定。
(五)全國性殯葬統計及政策研究。
二、直轄市、縣 (市) 主管機關：
(一)直轄市、縣 (市) 公立殯葬設施之設置、經營及管理。
(二)殯葬設施專區之規劃及設置。
(三)對轄內私立殯葬設施之設置核准、監督、管理、評鑑及獎勵。
(四)對轄內鄉 (鎮、市) 公立殯葬設施設置、更新、遷移之核准。
(五)對轄內鄉 (鎮、市) 公立殯葬設施之監督、評鑑及獎勵。
(六)殯葬服務業之設立許可、經營許可、輔導、管理、評鑑及獎勵。
(七)違法設置、擴充、增建、改建或經營殯葬設施之取締及處理。
(八)違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之處理。
(九)殯葬消費資訊之提供及消費者申訴之處理。
(一○)殯葬自治法規之擬 (制) 定。
三、鄉 (鎮、市) 主管機關：
(一)鄉 (鎮、市) 公立殯葬設施之設置、經營及管理。
(二)埋葬、火化及起掘許可證明之核發。
(三)違法設置、擴建、增建、改建殯葬設施、違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之查報。
同條第三項另規定，前項第三款第一目之設置，須經縣市主管機關之核准；第二目、第三目之業務，於直轄市或市，由直轄市或市主管機關辦理之。此模式的優點在於，就地方自治事項而言，得仍作出中央、直轄市與縣市甚或鄉鎮市之間的「多層次劃分」；但是，缺點則在於地方之自治事項終將成為法律上義務辦理之事項為主，是否必然符合自治之事務本質則非無檢討之餘地。不過，以學者陳慈陽與筆者的研究成果來說，實務界及曾經參與研究案的多數學者則傾向於認為殯葬管理條例模式的操作可行性卻是較高的。
如以殯葬管理條例模式作為基礎，學者陳慈陽與筆者的研究成果認為自治事項依地方制度法規定之意旨，係指地方自治團體得依法律立法並執行之事項，或是得依法律規定負政策規劃與行政執行責任之事項；然對於地方自治團體所負責之自治事項，中央並非無監督權責，亦非毫無統一立法規範之空間，因此如何在自治事項的基礎上，再劃出中央與地方自治團體就自治事項的權責之界限，自屬相當重要的課題。我們的研究成果認為：
（一）與自治事項有關的全國性政策或整體性的制度設計，中央仍有介入空間，惟不得侵害地方自治團體在各該自治事項的核心領域。例如，殯葬管理事項的全國性政策規劃或整體性的禮儀規範、殯葬服務定型化契約之擬定等，中央仍享有訂定之權。
（二）與自治事項有關的中央主管法律，中央仍有該法律及該法律授權之法規命令與行政釋示之研擬與訂定權限。例如，廢棄物之清潔處理無論依地方制度法或各該專業法律之規定，係屬地方自治團體之自治事項，但有關廢棄物之清潔處理的中央主管法律，中央主管機關仍得本於職權或法律之授權就該管法律訂定法規命令並研擬相關解釋函令。
（三）與自治事項有關的規制行政部分，尤其是涉及裁罰性之不利處分或行政執行者，其規範密度的上下限仍應由中央以法律定之，而屬中央權責；惟就地方自治團體而言，得依地方制度法第26條或各該專業法律之規定，再就罰則規範予以進一步規定。
（四）與自治事項有關且有「跨域」特質之自治事項者，則依地方制度法第21條之意旨，本得由共同上級主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，或是在必要時另由共同上級主管機關指定其中一適當地方自治團體限期辦理。基此，中央或上級政府仍應有統籌「跨域」特質之自治事項的權責，或是鼓勵、協商甚或指定特定地方自治團體辦理「跨域」特質之自治事項的權責。
（五）與自治事項有關的自治監督或行政指導之權限，係中央得依地方制度法第75條以下規定辦理之業務範疇，或另依行政程序法之意旨，而得以在中央主管機關之職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定地方自治團體為一定作為或不作為。例如，有關國中資優生分班之辦理固為地方自治事項之範疇，但教育部仍得依法律對地方自治團體為之自治監督或行政指導。
（六）與自治事項有關的全國性統計資訊，或與自治事項有關的國際暨兩岸交流事務，依憲法第107條或憲法增修條文，以及相關法律之規定暨憲法第111條之理解，係屬全國一致性質者之事務，仍應屬中央之權責。例如，城市外交之辦理固為地方自治團體之權責，但如涉及兩岸或國際性之城市外交者，中央主管部會如陸委會、外交部等，依法律並非毫無備查甚或核定之權責（惟基於輔助性原則，宜以備查方式為主）。
（七）其他與自治事項或特定自治領域有關的憲法保留事項，中央仍有一定之權責。例如，教育部得依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，無論其是否為地方自治團體辦理之事項，另提供獎勵、扶助或促其發展之方案。
相反的，如與地方自治事項有關之：（一）自治法規的形成空間，例如各該地方自治團體之組織自治條例或組織規程，包括自治法規的行政函釋權責仍屬地方事權；（二）特定專區規劃或是特定地區之土地利用、開發等事項，例如攤販集中區之規劃、都市計畫之變更；（三）具體公共設施之設置、經營與管理，例如市立圖書館或殯儀館之經營；（四）特定事業之設立許可、經營許可、評鑑獎勵、輔導管理與裁罰執行等事項，例如河川砂石開採之許可與裁罰之執行；（五）其他法定業務上之相關資訊提供等依法律業明定為地方自治團體之權責者，應屬於地方自治團體之權責，以符合自治事項係由地方自治團體立法並執行，或負政策規劃與行政執行責任之本質。更清楚的說，只要法律規定自治事項上的某些權責屬於中央得執行之範疇，依「地方優先、上升分配」之原則，仍屬於地方自治團體之權責。
參、自治事項上的中央與地方權責之再劃定
承前所述之劃定基準，吾人於清楚界定自治事項與委辦事項後，再依地方制度法第22施行綱要的設計原意，有關自治事項部分亦應有更進一步的中央與地方之權責劃分，例如在我國目前的立法實務上，至少即有以下模式：
（一）「教育基本法模式」，蓋教育基本法第九條第一項即明定中央政府之教育權限為：一、教育制度之規劃設計；二、對地方教育事務之適法監督；三、執行全國性教育事務，並協調或協助各地方教育之發展；四、中央教育經費之分配與補助；五、設立並監督國立學校及其他教育機構；六、（全國性）教育統計、評鑑與政策研究；七、促進教育事務之國際交流；八、依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，提供獎勵、扶助或促其發展。同條第二項又明定，前項列舉以外之教育事項，除法律另有規定外，其權限歸屬地方。
質言之，如採教育基本法模式的話，係在自治事項施行綱要的設計上，僅列舉中央主管機關的專屬權責，以及對自治事項的監督權責，而將剩餘權限概括歸給地方自治團體。優點在於，符合地方優先原則或是「地方優先、上升分配」之設計理念，但缺點則在於自治事項方面仍無法作中央、直轄市與縣市甚或鄉鎮市之間的「多層次劃分」。
（二）「殯葬管理條例模式」 ，蓋殯葬管理條例第三條第一項就明定該條例所稱主管機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府；在鄉鎮市為鄉鎮市公所。
同條第二項又規定，各該主管機關之權責劃分如下：
一、中央主管機關：
(一)殯葬管理制度之規劃設計、相關法令之研擬及禮儀規範之訂定。
(二)對地方主管機關殯葬業務之監督。
(三)殯葬服務業證照制度之規劃。
(四)殯葬服務定型化契約之擬定。
(五)全國性殯葬統計及政策研究。
二、直轄市、縣 (市) 主管機關：
(一)直轄市、縣 (市) 公立殯葬設施之設置、經營及管理。
(二)殯葬設施專區之規劃及設置。
(三)對轄內私立殯葬設施之設置核准、監督、管理、評鑑及獎勵。
(四)對轄內鄉 (鎮、市) 公立殯葬設施設置、更新、遷移之核准。
(五)對轄內鄉 (鎮、市) 公立殯葬設施之監督、評鑑及獎勵。
(六)殯葬服務業之設立許可、經營許可、輔導、管理、評鑑及獎勵。
(七)違法設置、擴充、增建、改建或經營殯葬設施之取締及處理。
(八)違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之處理。
(九)殯葬消費資訊之提供及消費者申訴之處理。
(一○)殯葬自治法規之擬 (制) 定。
三、鄉 (鎮、市) 主管機關：
(一)鄉 (鎮、市) 公立殯葬設施之設置、經營及管理。
(二)埋葬、火化及起掘許可證明之核發。
(三)違法設置、擴建、增建、改建殯葬設施、違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之查報。
同條第三項另規定，前項第三款第一目之設置，須經縣市主管機關之核准；第二目、第三目之業務，於直轄市或市，由直轄市或市主管機關辦理之。此模式的優點在於，就地方自治事項而言，得仍作出中央、直轄市與縣市甚或鄉鎮市之間的「多層次劃分」；但是，缺點則在於地方之自治事項終將成為法律上義務辦理之事項為主，是否必然符合自治之事務本質則非無檢討之餘地。不過，以學者陳慈陽與筆者的研究成果來說，實務界及曾經參與研究案的多數學者則傾向於認為殯葬管理條例模式的操作可行性卻是較高的。
如以殯葬管理條例模式作為基礎，學者陳慈陽與筆者的研究成果認為自治事項依地方制度法規定之意旨，係指地方自治團體得依法律立法並執行之事項，或是得依法律規定負政策規劃與行政執行責任之事項；然對於地方自治團體所負責之自治事項，中央並非無監督權責，亦非毫無統一立法規範之空間，因此如何在自治事項的基礎上，再劃出中央與地方自治團體就自治事項的權責之界限，自屬相當重要的課題。我們的研究成果認為：
（一）與自治事項有關的全國性政策或整體性的制度設計，中央仍有介入空間，惟不得侵害地方自治團體在各該自治事項的核心領域。例如，殯葬管理事項的全國性政策規劃或整體性的禮儀規範、殯葬服務定型化契約之擬定等，中央仍享有訂定之權。
（二）與自治事項有關的中央主管法律，中央仍有該法律及該法律授權之法規命令與行政釋示之研擬與訂定權限。例如，廢棄物之清潔處理無論依地方制度法或各該專業法律之規定，係屬地方自治團體之自治事項，但有關廢棄物之清潔處理的中央主管法律，中央主管機關仍得本於職權或法律之授權就該管法律訂定法規命令並研擬相關解釋函令。
（三）與自治事項有關的規制行政部分，尤其是涉及裁罰性之不利處分或行政執行者，其規範密度的上下限仍應由中央以法律定之，而屬中央權責；惟就地方自治團體而言，得依地方制度法第26條或各該專業法律之規定，再就罰則規範予以進一步規定。
（四）與自治事項有關且有「跨域」特質之自治事項者，則依地方制度法第21條之意旨，本得由共同上級主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，或是在必要時另由共同上級主管機關指定其中一適當地方自治團體限期辦理。基此，中央或上級政府仍應有統籌「跨域」特質之自治事項的權責，或是鼓勵、協商甚或指定特定地方自治團體辦理「跨域」特質之自治事項的權責。
（五）與自治事項有關的自治監督或行政指導之權限，係中央得依地方制度法第75條以下規定辦理之業務範疇，或另依行政程序法之意旨，而得以在中央主管機關之職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定地方自治團體為一定作為或不作為。例如，有關國中資優生分班之辦理固為地方自治事項之範疇，但教育部仍得依法律對地方自治團體為之自治監督或行政指導。
（六）與自治事項有關的全國性統計資訊，或與自治事項有關的國際暨兩岸交流事務，依憲法第107條或憲法增修條文，以及相關法律之規定暨憲法第111條之理解，係屬全國一致性質者之事務，仍應屬中央之權責。例如，城市外交之辦理固為地方自治團體之權責，但如涉及兩岸或國際性之城市外交者，中央主管部會如陸委會、外交部等，依法律並非毫無備查甚或核定之權責（惟基於輔助性原則，宜以備查方式為主）。
（七）其他與自治事項或特定自治領域有關的憲法保留事項，中央仍有一定之權責。例如，教育部得依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，無論其是否為地方自治團體辦理之事項，另提供獎勵、扶助或促其發展之方案。
相反的，如與地方自治事項有關之：（一）自治法規的形成空間，例如各該地方自治團體之組織自治條例或組織規程，包括自治法規的行政函釋權責仍屬地方事權；（二）特定專區規劃或是特定地區之土地利用、開發等事項，例如攤販集中區之規劃、都市計畫之變更；（三）具體公共設施之設置、經營與管理，例如市立圖書館或殯儀館之經營；（四）特定事業之設立許可、經營許可、評鑑獎勵、輔導管理與裁罰執行等事項，例如河川砂石開採之許可與裁罰之執行；（五）其他法定業務上之相關資訊提供等依法律業明定為地方自治團體之權責者，應屬於地方自治團體之權責，以符合自治事項係由地方自治團體立法並執行，或負政策規劃與行政執行責任之本質。更清楚的說，只要法律規定自治事項上的某些權責屬於中央得執行之範疇，依「地方優先、上升分配」之原則，仍屬於地方自治團體之權責。