2006-07-28 10:05:17Macoto Chen
地方制度法專題：公共設施管理之權責劃分實例
筆者日前受新莊市公所之託，試圖以客觀公正之立場並訴諸於簡單明瞭的文字，撰寫「新莊地區防汛道路、縣道、抽水站等項公物權責劃分之法律意見書」，而為基層公所人員請命......
新莊地區防汛道路、縣道、抽水站等項公物權責劃分之法律意見書
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
有關新莊地區防汛道路、縣道、抽水站等項公物，應由台北縣政府抑或由新莊市公所維護管理，尤其是經費負擔問題，本人提出法律意見書如後：
一、自治事項與委辦事項之經費負擔差異
按地方制度法所指，自治事項係指地方自治團體依憲法或地方制度法之規定，負責立法並執行之事項，或是指地方自治團體依其他法律所定，而負責政策規劃與行政執行責任之事項（第二條第二項定義參照）；不同於此，委辦事項則是專指地方自治團體依中央或上級法令之規定，在中央或上級政府監督下，負其行政執行責任之事項（第二條第三項定義參照）。
就中，自治事項與委辦事項之差異，除其法令依據不同以及有無地方立法權、政策規劃權之不同外，即屬監督本質之差別與經費負擔所有不同。質言之：
（一）中央或上級政府就自治事項僅得為適法監督，但對於委辦事項則可及於適當監督，此證諸於司法院大法官釋字第四九八號解釋、地方制度法第三十條、第四十三條與第七十五條等規定甚明。
（二）自治事項係由地方自治團體編列經費負擔，委辦事項則應由中央或上級政府編列經費負擔，且委辦事項不得任意轉為自治事項，增加地方自治團體之負擔，又為地方制度法第七十條所明定，同時也是財政收支劃分法之基本精神，亦為自治事項與委辦事項區別實益所在。
二、防汛道路之維護管理
所謂防汛道路，又稱為疏洪道路，例如二重疏洪道內之道路。依民國九十五年四月二十七日台北縣政府「二重疏洪道內道路維護管理事宜協調會」會議紀錄觀之，其會議紀錄指出：疏洪道路屬橫向連絡市區道路者，由公所負責養護維修，就交通事項而言，如屬於單一鄉鎮市公所範圍內所轄者，仍合於地方制度法第二十條第六款一目所指，即鄉鎮市道路之建設及管理，屬於鄉鎮市自治事項之範疇；惟所謂颱風過後疏洪一路淤泥清除作業由縣政府河川高灘地維護管理所負責，重新堤外便道仍由三重市與新莊市公所負責一節，則逾越地方制度法第十九條與第七十條之規定。具體理由，則陳述如後：
（一）重新堤外便道跨越三重市、新莊市之轄區，顯非屬於橫向連絡市區道路之防汛道路，而係跨越兩個以上鄉鎮市之防汛道路，復與縣市水利事項有關（且係涉及縣市防洪排水設施興建管理），因此該便道之興建與管理依法係專屬於縣市自治團體之自治事項（地方制度法第十九條第八款、第十款規定參照；另查鄉鎮市並無水利事項之自治權責）；
（二）地方制度法第七十條第二項明定，直轄市、縣市、鄉鎮市辦理其自治事項，應就其自有財源優先編列預算支應之。既然上開重新堤外便道之維護管理，依法應為台北縣之自治事項，亦應由縣政府編列經費負責，如擬交由三重市、新莊市負責，並非不可，惟對三重市、新莊市而言，依法係屬縣政府交辦下來的委辦事項，經費仍應由縣政府負擔。
三、縣道之維護管理
查新莊地區轄內之思源路、大觀路、新泰路、新樹路、建國一路、富國路與龍安路等，係屬縣道。以國家賠償主體之爭議為例，法務部民國七十七年八月五日律決字第一二九九一號函，即明白指出縣道交給鄉鎮市公所養護管理，所生國家賠償經費負擔仍應由法律所定之管理機關即縣政府負擔，而非由代為管理機關如鄉鎮市公所負責。基此，昔日以來諸多民眾在縣道因公共設施設置或管理欠缺之故，而請求國家賠償之案件，多半雖由新莊市同意賠償，但實則應由縣政府賠償，始與現行法制相符。
再以地方制度法第十九條規定為例，縣市都市計畫之擬定、審議及執行，以及縣市管道路之規劃、建設及管理，係縣市之自治事項。質言之，縣道為縣之自治事項，其規劃、建設及管理均為縣政府之權責，如交由鄉鎮市公所負責管理，應屬鄉鎮市公所之委辦事項，依地方制度法與財政收支劃分法之規定，經費依法應由縣政府負擔之。
四、抽水站之維護管理
經查地方制度法第十九條與第二十條規定觀之，鄉鎮市並無水利事項之自治權責，更無從依法就防洪排水設施興建管理予以主政。也就是說，防洪排水設施興建管理、河川整治及管理依法皆屬縣市之專屬自治事項，而非鄉鎮市自治事項之範疇。又如上開縣市政府應主政之自治事項移給鄉鎮市公所執行，依法亦屬於鄉鎮市之委辦事項，然有關經費仍須由上級政府負擔，而為地方制度法與財政收支劃分法所明定。
就此而言，以新莊市中港抽水站為例，係台北縣政府自治事項的專屬範圍，新莊市公所固得依上級法令或指示加以管理，以發揮行政一體之機能，然所需經費如由鄉鎮市公所負擔，則顯與地方制度法與財政收支劃分法牴觸！因此，現行實務運作係將新莊市中港抽水站之運作視為新莊市、五股鄉、泰山鄉之跨越共辦事項，而由該等鄉鎮市按受益比例負擔經費，亦顯非適法之作為！
五、結論
本人提出法律意見書，係基於客觀公正立場而提出；又基於上述之法律上理由與事實上理由觀之，所謂防汛道路、縣道、抽水站等項公物或公共設施之管理權責機關為縣政府，縣政府非不得再交由鄉鎮市公所辦理，惟再交由鄉鎮市公所辦理者，即屬鄉鎮市公所之委辦事項，鄉鎮市公所亦應依法辦理，但所需經費依法則由縣政府編列經費支應。
撰寫人：陳朝建
現職：銘傳大學公共事務學系專任助理教授
台北大學公共行政學系兼任助理教授
東吳大學政治學系兼任助理教授
專長：地方制度法
個人網站：http://blog.sina.com.tw/macotochen/
新莊地區防汛道路、縣道、抽水站等項公物權責劃分之法律意見書
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
有關新莊地區防汛道路、縣道、抽水站等項公物，應由台北縣政府抑或由新莊市公所維護管理，尤其是經費負擔問題，本人提出法律意見書如後：
一、自治事項與委辦事項之經費負擔差異
按地方制度法所指，自治事項係指地方自治團體依憲法或地方制度法之規定，負責立法並執行之事項，或是指地方自治團體依其他法律所定，而負責政策規劃與行政執行責任之事項（第二條第二項定義參照）；不同於此，委辦事項則是專指地方自治團體依中央或上級法令之規定，在中央或上級政府監督下，負其行政執行責任之事項（第二條第三項定義參照）。
就中，自治事項與委辦事項之差異，除其法令依據不同以及有無地方立法權、政策規劃權之不同外，即屬監督本質之差別與經費負擔所有不同。質言之：
（一）中央或上級政府就自治事項僅得為適法監督，但對於委辦事項則可及於適當監督，此證諸於司法院大法官釋字第四九八號解釋、地方制度法第三十條、第四十三條與第七十五條等規定甚明。
（二）自治事項係由地方自治團體編列經費負擔，委辦事項則應由中央或上級政府編列經費負擔，且委辦事項不得任意轉為自治事項，增加地方自治團體之負擔，又為地方制度法第七十條所明定，同時也是財政收支劃分法之基本精神，亦為自治事項與委辦事項區別實益所在。
二、防汛道路之維護管理
所謂防汛道路，又稱為疏洪道路，例如二重疏洪道內之道路。依民國九十五年四月二十七日台北縣政府「二重疏洪道內道路維護管理事宜協調會」會議紀錄觀之，其會議紀錄指出：疏洪道路屬橫向連絡市區道路者，由公所負責養護維修，就交通事項而言，如屬於單一鄉鎮市公所範圍內所轄者，仍合於地方制度法第二十條第六款一目所指，即鄉鎮市道路之建設及管理，屬於鄉鎮市自治事項之範疇；惟所謂颱風過後疏洪一路淤泥清除作業由縣政府河川高灘地維護管理所負責，重新堤外便道仍由三重市與新莊市公所負責一節，則逾越地方制度法第十九條與第七十條之規定。具體理由，則陳述如後：
（一）重新堤外便道跨越三重市、新莊市之轄區，顯非屬於橫向連絡市區道路之防汛道路，而係跨越兩個以上鄉鎮市之防汛道路，復與縣市水利事項有關（且係涉及縣市防洪排水設施興建管理），因此該便道之興建與管理依法係專屬於縣市自治團體之自治事項（地方制度法第十九條第八款、第十款規定參照；另查鄉鎮市並無水利事項之自治權責）；
（二）地方制度法第七十條第二項明定，直轄市、縣市、鄉鎮市辦理其自治事項，應就其自有財源優先編列預算支應之。既然上開重新堤外便道之維護管理，依法應為台北縣之自治事項，亦應由縣政府編列經費負責，如擬交由三重市、新莊市負責，並非不可，惟對三重市、新莊市而言，依法係屬縣政府交辦下來的委辦事項，經費仍應由縣政府負擔。
三、縣道之維護管理
查新莊地區轄內之思源路、大觀路、新泰路、新樹路、建國一路、富國路與龍安路等，係屬縣道。以國家賠償主體之爭議為例，法務部民國七十七年八月五日律決字第一二九九一號函，即明白指出縣道交給鄉鎮市公所養護管理，所生國家賠償經費負擔仍應由法律所定之管理機關即縣政府負擔，而非由代為管理機關如鄉鎮市公所負責。基此，昔日以來諸多民眾在縣道因公共設施設置或管理欠缺之故，而請求國家賠償之案件，多半雖由新莊市同意賠償，但實則應由縣政府賠償，始與現行法制相符。
再以地方制度法第十九條規定為例，縣市都市計畫之擬定、審議及執行，以及縣市管道路之規劃、建設及管理，係縣市之自治事項。質言之，縣道為縣之自治事項，其規劃、建設及管理均為縣政府之權責，如交由鄉鎮市公所負責管理，應屬鄉鎮市公所之委辦事項，依地方制度法與財政收支劃分法之規定，經費依法應由縣政府負擔之。
四、抽水站之維護管理
經查地方制度法第十九條與第二十條規定觀之，鄉鎮市並無水利事項之自治權責，更無從依法就防洪排水設施興建管理予以主政。也就是說，防洪排水設施興建管理、河川整治及管理依法皆屬縣市之專屬自治事項，而非鄉鎮市自治事項之範疇。又如上開縣市政府應主政之自治事項移給鄉鎮市公所執行，依法亦屬於鄉鎮市之委辦事項，然有關經費仍須由上級政府負擔，而為地方制度法與財政收支劃分法所明定。
就此而言，以新莊市中港抽水站為例，係台北縣政府自治事項的專屬範圍，新莊市公所固得依上級法令或指示加以管理，以發揮行政一體之機能，然所需經費如由鄉鎮市公所負擔，則顯與地方制度法與財政收支劃分法牴觸！因此，現行實務運作係將新莊市中港抽水站之運作視為新莊市、五股鄉、泰山鄉之跨越共辦事項，而由該等鄉鎮市按受益比例負擔經費，亦顯非適法之作為！
五、結論
本人提出法律意見書，係基於客觀公正立場而提出；又基於上述之法律上理由與事實上理由觀之，所謂防汛道路、縣道、抽水站等項公物或公共設施之管理權責機關為縣政府，縣政府非不得再交由鄉鎮市公所辦理，惟再交由鄉鎮市公所辦理者，即屬鄉鎮市公所之委辦事項，鄉鎮市公所亦應依法辦理，但所需經費依法則由縣政府編列經費支應。
撰寫人：陳朝建
現職：銘傳大學公共事務學系專任助理教授
台北大學公共行政學系兼任助理教授
東吳大學政治學系兼任助理教授
專長：地方制度法
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