2006-04-25 08:37:20Macoto Chen
地方制度法專題：公共造產與地方財政關係
筆者在銘傳大學公共事務學系暨研究所教書，刻正指導碩士在職專班的學生李文鵬先進（連江縣政府財政局課長）撰寫碩士論文，他的論文題目是「連江縣推行公共造產與地方財政關係之研究」，他的研究途徑與研究方法都寫得相當不錯，尤其是內文的部分對於既有公共造產制度作非常嚴格與精密的論證及寫作，且在掌握度與描述上都有傑出的表現。另以下則節錄他的論文初稿內容再跟大家分（本篇作者李文鵬，指導教授則為筆者，又以下則為筆者的整理）……
壹、公共造產的意義
公共造產係指縣市、鄉鎮市等地方自治團體，依其地域特色及特殊資源，經營具有經濟價值之相關事業（如風景區、造林、靈骨塔、零售市場等），以促使地方發揮財源自力自主精神的地方經濟財政制度；亦即，公共造產乃積極利用地方的自然環境和資源，配合當地人力、物力、財力，充分加以開發利用，藉以創造財富，為地方政府謀求增加財源，開發地方經濟建設，進而繁榮地方，樂利民生達成富足社會之地方財政的制度設計。
貳、公共造產的沿革
李文鵬先進根據蘇家聲先進（內政部民政司中部辦公室專員，主管公共造產業務）的研究與訪談，指出我國的公共造產之沿革最早可溯自民國三十年十月行政院頒佈「地方自治實施方案」時，於所定地方自治條件及其完成標準第十四項中「實施造產」一項，民國三十一年頒佈之「鄉鎮造產辦法」。
又國民政府遷台後，由於該辦法係以大陸各省為適用對象，故台灣省政府於民國四十年才頒佈「公共造產辦法」及「鄉鎮公共造產委員會組織章程」以資適用；隨即於民國四十二年修正為「台灣省鄉鎮公共造產實施辦法」及「台灣省鄉鎮市公共造產委員會組織規程」，民國四十七年又修正為「台灣省各縣市暨鄉鎮市公共造產實施辦法」，將造產範圍擴及縣市；民國五十三年訂頒之「台灣省公共造產基金辦法」與前項法規合併修正為「台灣省公共造產實施辦法」；民國五十六年台灣省政府又以縣市與鄉鎮所具造產條件不同，且造產在縣市所佔地位遠不及鄉鎮重要，因而又改變方針，造產工作在省轄市暫不推行，各縣政府則以自由推行為原則，加重對所屬鄉鎮市造產之督導責任，全力推行鄉鎮公共造產。復於民國八十一年更改名稱為「台灣省公共造產實施要點」，民國八十三年七月省縣自治法第五十二條明文規定：鄉（鎮、市）應致力於公共造產事項，以增加其財源。民國八十七年十月，台灣省政府功能業務與組織調整為行政院派出機關；民國八十八年一月通過之地方制度法第七十三條規定：縣（市）、鄉（鎮、市）應致力於公共造產，其獎助及管理辦法，由內政部定之。因此，地方自治團體推行之公共造產主管機關改為內政部監督，以加強運作效能。
參、公共造產的經營方式
另依據內政部訂頒「公共造產獎助及管理辦法」第三條之規定，公共造產得由縣市政府、鄉鎮市公所自行經營、委託經營或合作開發經營，雖尚無明文規定公共造產應由何單位主政，但一般多由縣市政府、鄉（鎮、市）公所民政單位辦理，並由其他有關單位協助辦理，且以自營為原則。但實際上，則如前述得自行經營、委託經營或合作開發經營：
一、自營方式：自營方式亦為傳統官僚模式，其扮演獨占所有治理職能者的角色，認為公部門與私部門的本質完全不同，私部門是以追求利潤極大化為目的，而公部門是以極大化公共利益為目的，因而對公共財的範圍作最大之解釋，一般多由地方政府自行經營管理為原則，所有權與主導公共造產的權利不變。
二、委託經營方式：政府機關選擇採行委外經營方式，通常是基於以下幾點理由：為了撙節施政成本、公務人力不足、分擔風險、提昇服務品質、排除地方政治問題、便於取得外部專家卓越的知識與經驗，以及能夠擴大經濟規模，一般委託經營管理，最高年限十年，均以所簽定之契約辦理，政府與民間二者關係是市場交易行為，政府雖不具有主導公共造產的權利，但其所有權仍屬於政府。
三、合作開發方式：此一方式顯示政府部門不能再以「無償」的方式提供服務和財貨給人民，公共服務和財貨的生產必須反映市場價格，因此政府部門應將市場競爭機制納入設計、生產和維持的職能。
肆、公共造產的基本特質
李文鵬先進更依據魏騰利先生的碩士論文、諸多學者的研究成果與自己的體察心得，指出公共造產的基本特質如後：
一、公共造產之主體為地方自治團體：台灣各鄉鎮多有獨立之財產及自辦之事業，因此現行地方制度法規定，以縣市及鄉鎮市為適用對象。而且地方制度法施行後，原「台灣省公共造產實施辦法」經內政部修正為「公共造產獎助及管理辦法」，因此現行有關公共造產的法制、輔導及監督工作，則以內政部為主。
二、公共造產為多目標性的事業：地方自治團體藉公共造產的推動，所獲取利潤可以創造財富，發展地方經濟建設，促進地方繁榮和民生樂利，故兼有財政、經濟、社會及教育文化等多目標功能性；實不同於以營利為宗旨之民間企業。
三、公共造產為多元性的事業：由於公共造產的多目標性，因此衍生出多元的效益及功能。亦即，透過實質的建設，間接地繁榮地方，無形中改善地方團體的生活環境及生活素質。加上，公共造產的項目涵蓋各類民生需求，凡農、林、漁、牧、礦、觀光。因此，公共造產為多元性的自治事業，並不侷限於在一個概念或範疇之中。
四、公共造產可充裕地方性建設經費、發揮自力更生的精神：鄉鎮市財政往往入不敷出，因此需要中央或縣的補助。然而，造成地方依賴中央，對於地方自治而言是一大阻礙。至於，公共造產則可以運用當地自有的條件創造財富，充裕地方政府的建設經費，減少對於上級補助款的依賴，使地方政府可以自力更生。
五、公共造產是一種取之於地方，用之於地方的事業：有別於其他私營或公營企業，公共造產是藉由當地的自然資源及人民勞力的付出，共同經營發展出之各種事業，所獲得之利益，全數用於地方，不為其他政府所分享。所以，公共造產是一種取之於地方，用之於地方的事業。
六、公共造產之收入與支出均應列入地方政府之總預算：公共造產所得的利潤收入，屬於地方自籌財源，應列入地方政府總預算。其興辦之事業盈餘，不僅可以充裕地方財政，更可以繁榮地方經濟。整體而言，公共造產的最終目的是要使地方自治團體成為兼具政治及經濟功能的團體。
七、公共造產必須具有主觀與客觀條件配合：推動公共造產建設，除必須運用當地特殊的資源外，更須當地人民的配合。例如，學者張劍寒教授即曾提出公共造產必須配合主觀及客觀條件。所謂的客觀條件有：自然地理環境（地理、氣候、土質、水利及土地資源）、人文地理環境。而主觀的條件有：自治體本身人力、物力、財力。所以選擇公共造產事業必須同時兼顧主、客觀條件能夠發揮，始有利推展。
壹、公共造產的意義
公共造產係指縣市、鄉鎮市等地方自治團體，依其地域特色及特殊資源，經營具有經濟價值之相關事業（如風景區、造林、靈骨塔、零售市場等），以促使地方發揮財源自力自主精神的地方經濟財政制度；亦即，公共造產乃積極利用地方的自然環境和資源，配合當地人力、物力、財力，充分加以開發利用，藉以創造財富，為地方政府謀求增加財源，開發地方經濟建設，進而繁榮地方，樂利民生達成富足社會之地方財政的制度設計。
貳、公共造產的沿革
李文鵬先進根據蘇家聲先進（內政部民政司中部辦公室專員，主管公共造產業務）的研究與訪談，指出我國的公共造產之沿革最早可溯自民國三十年十月行政院頒佈「地方自治實施方案」時，於所定地方自治條件及其完成標準第十四項中「實施造產」一項，民國三十一年頒佈之「鄉鎮造產辦法」。
又國民政府遷台後，由於該辦法係以大陸各省為適用對象，故台灣省政府於民國四十年才頒佈「公共造產辦法」及「鄉鎮公共造產委員會組織章程」以資適用；隨即於民國四十二年修正為「台灣省鄉鎮公共造產實施辦法」及「台灣省鄉鎮市公共造產委員會組織規程」，民國四十七年又修正為「台灣省各縣市暨鄉鎮市公共造產實施辦法」，將造產範圍擴及縣市；民國五十三年訂頒之「台灣省公共造產基金辦法」與前項法規合併修正為「台灣省公共造產實施辦法」；民國五十六年台灣省政府又以縣市與鄉鎮所具造產條件不同，且造產在縣市所佔地位遠不及鄉鎮重要，因而又改變方針，造產工作在省轄市暫不推行，各縣政府則以自由推行為原則，加重對所屬鄉鎮市造產之督導責任，全力推行鄉鎮公共造產。復於民國八十一年更改名稱為「台灣省公共造產實施要點」，民國八十三年七月省縣自治法第五十二條明文規定：鄉（鎮、市）應致力於公共造產事項，以增加其財源。民國八十七年十月，台灣省政府功能業務與組織調整為行政院派出機關；民國八十八年一月通過之地方制度法第七十三條規定：縣（市）、鄉（鎮、市）應致力於公共造產，其獎助及管理辦法，由內政部定之。因此，地方自治團體推行之公共造產主管機關改為內政部監督，以加強運作效能。
參、公共造產的經營方式
另依據內政部訂頒「公共造產獎助及管理辦法」第三條之規定，公共造產得由縣市政府、鄉鎮市公所自行經營、委託經營或合作開發經營，雖尚無明文規定公共造產應由何單位主政，但一般多由縣市政府、鄉（鎮、市）公所民政單位辦理，並由其他有關單位協助辦理，且以自營為原則。但實際上，則如前述得自行經營、委託經營或合作開發經營：
一、自營方式：自營方式亦為傳統官僚模式，其扮演獨占所有治理職能者的角色，認為公部門與私部門的本質完全不同，私部門是以追求利潤極大化為目的，而公部門是以極大化公共利益為目的，因而對公共財的範圍作最大之解釋，一般多由地方政府自行經營管理為原則，所有權與主導公共造產的權利不變。
二、委託經營方式：政府機關選擇採行委外經營方式，通常是基於以下幾點理由：為了撙節施政成本、公務人力不足、分擔風險、提昇服務品質、排除地方政治問題、便於取得外部專家卓越的知識與經驗，以及能夠擴大經濟規模，一般委託經營管理，最高年限十年，均以所簽定之契約辦理，政府與民間二者關係是市場交易行為，政府雖不具有主導公共造產的權利，但其所有權仍屬於政府。
三、合作開發方式：此一方式顯示政府部門不能再以「無償」的方式提供服務和財貨給人民，公共服務和財貨的生產必須反映市場價格，因此政府部門應將市場競爭機制納入設計、生產和維持的職能。
肆、公共造產的基本特質
李文鵬先進更依據魏騰利先生的碩士論文、諸多學者的研究成果與自己的體察心得，指出公共造產的基本特質如後：
一、公共造產之主體為地方自治團體：台灣各鄉鎮多有獨立之財產及自辦之事業，因此現行地方制度法規定，以縣市及鄉鎮市為適用對象。而且地方制度法施行後，原「台灣省公共造產實施辦法」經內政部修正為「公共造產獎助及管理辦法」，因此現行有關公共造產的法制、輔導及監督工作，則以內政部為主。
二、公共造產為多目標性的事業：地方自治團體藉公共造產的推動，所獲取利潤可以創造財富，發展地方經濟建設，促進地方繁榮和民生樂利，故兼有財政、經濟、社會及教育文化等多目標功能性；實不同於以營利為宗旨之民間企業。
三、公共造產為多元性的事業：由於公共造產的多目標性，因此衍生出多元的效益及功能。亦即，透過實質的建設，間接地繁榮地方，無形中改善地方團體的生活環境及生活素質。加上，公共造產的項目涵蓋各類民生需求，凡農、林、漁、牧、礦、觀光。因此，公共造產為多元性的自治事業，並不侷限於在一個概念或範疇之中。
四、公共造產可充裕地方性建設經費、發揮自力更生的精神：鄉鎮市財政往往入不敷出，因此需要中央或縣的補助。然而，造成地方依賴中央，對於地方自治而言是一大阻礙。至於，公共造產則可以運用當地自有的條件創造財富，充裕地方政府的建設經費，減少對於上級補助款的依賴，使地方政府可以自力更生。
五、公共造產是一種取之於地方，用之於地方的事業：有別於其他私營或公營企業，公共造產是藉由當地的自然資源及人民勞力的付出，共同經營發展出之各種事業，所獲得之利益，全數用於地方，不為其他政府所分享。所以，公共造產是一種取之於地方，用之於地方的事業。
六、公共造產之收入與支出均應列入地方政府之總預算：公共造產所得的利潤收入，屬於地方自籌財源，應列入地方政府總預算。其興辦之事業盈餘，不僅可以充裕地方財政，更可以繁榮地方經濟。整體而言，公共造產的最終目的是要使地方自治團體成為兼具政治及經濟功能的團體。
七、公共造產必須具有主觀與客觀條件配合：推動公共造產建設，除必須運用當地特殊的資源外，更須當地人民的配合。例如，學者張劍寒教授即曾提出公共造產必須配合主觀及客觀條件。所謂的客觀條件有：自然地理環境（地理、氣候、土質、水利及土地資源）、人文地理環境。而主觀的條件有：自治體本身人力、物力、財力。所以選擇公共造產事業必須同時兼顧主、客觀條件能夠發揮，始有利推展。