2006-02-09 13:30:48Macoto Chen
地方制度法專題：自治事項與委辦事項之劃分基準（一）
本文所談的並不是自治事項與委辦事項之差異，而係決定某事項為自治事項，抑或為委辦事項的基準應該為何？又之所以會有本文的撰寫，是因為近期筆者與其他研究同仁正在進行這個領域的研究[1]……
依照總統府網站資料與蔡茂寅博士（國立台灣大學法律學院專任教授）的研究成果，中華民國憲法自第107條至第110條，逐條規定中央專屬管轄事項與省、縣自治事項，並於第111條規定剩餘權的分配基準。不過，這種中央與地方之權限一併規範的結果，仍產生兩者權限不清的問題，而且從規範形式上來看，也有「中央優先、下降分配」的偏頗之處[2]。
另外，依憲法增修條文第9條授權制定的地方制度法，雖對中央與地方的權限分配，採取列舉自治事項，而以其餘為委辦事項的規定方式（第18條至第22條參照）。但此種規範亦非適當，一方面限縮了自治事項的範圍，另方面從結果上來看，也顯然不當地擴大了委辦事項的範疇。同時，因為委辦事項並無嚴格的法律保留原則的適用（地方制度法第2條第3款參照），有時中央基於經費負擔的考量（財政收支劃分法第37條參照），也故意模糊自治事項與委辦事項的區分，造成實務運作的更加困難。
因此，蔡茂寅教授主張在人民主權的理念下，中央與地方之權限劃分，應該原則上尊重地方，只要地方能處理之事務，即劃歸給地方，中央僅處理地方所不能或不宜處理之事務；只要下級地方自治團體能處理之事務，即不應劃歸上級地方自治團體。亦即，應採取「地方優先、上升分配」的理念。具體的設計基準如下：
第一，應扣除完全不具地域性質之事務，並將之劃歸中央辦理，例如司法權的行使。
第二，再視其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定，若答案為肯定者，即應劃歸中央，如答案為否定或難以一概而論者，即應劃歸地方或採對地方有利的推定。
第三，除了應由中央辦理的事項以外，其餘事項原則上推定為地方自治事項，因此，委辦事項即應予以限縮，並盡可能明確化。
第四，具有「共同辦理事項」性質之事務，應由中央與地方合作，各自以其責任辦理。
第五，中央與地方間的權限劃分，除了前述實體標準外，應該同時考慮程序保障機制的建立，以補實體基準之不足。較極端的作法甚至可以召開全國權限劃分會議，由中央與地方分別就其目前各自辦理中之事項，模仿零基（zero-based）預算的歸零精神，會商決定每一事務應該歸屬中央或地方。在中央與地方權限劃分基準之建立，以及以新生事務的權限歸屬時，應該讓地方有充分的參與，並建立地方參與的機制，以落實人民主權、地方自治的民主精神。
實際上，對於類似的研究主題，即自治事項與委辦事項之劃分基準而論，如先就實務見解來說，台灣省政府曾於民國62年2月12日依中央有關部會會商結論研訂「台灣省縣市自治事項與委辦事項劃分辦法」草案（台灣省政府，1973），主要內容為：
……下列事項為縣市自治事項（第2條）：一、由縣市立法並執行之事項；二、由省依法授權縣市立法並執行之事項；三、由省立法交由縣市執行，其經費依法由縣市負擔之事項；四、除法令另有規定外，凡不須呈請上級政府核准即可執行之事項。
以下事項則為委辦事項（第3條）：一、由省立法交由各縣市執行其經費未依法由縣市負擔之事項；二、縣市奉上級命令辦理之國家行政，其經費悉由上級負擔並對上級負責之事項。
縣市自治事項與委辦事項發生疑義時應依前二條規定原則劃分之，如仍未能解決時，應報由上級政府核定之。（第4條）
除本原則例舉事項外，凡有關人事主計及一般行政未能列舉者，應依有關法律辦理。……
但黃錦堂博士（國立台灣大學政治學系暨研究所專任教授）在他所主持的研究案中（黃錦堂總主持，「中央與地方權限劃分暨相關法制調整之研究」，1999：144-147），批評：「單純以經費負擔能力，即以上級政府是否撥給經費作為權限劃分的原則，學界有不同意見：以撥款經費來推斷，對於縣市自治權之保障不利，蓋以經費為準，有淪為金錢思維的單向決定，對於政府為民服務的本意將有所損害，若中央不撥款的業務，地方是否仍會以自治事項而擔負責任令人存疑？屆時地方會受限於經費之有無而任中央操控，將有違地方自治之精神，更會以經費有無做為斤斤計較的避責藉口。」
又民國79年國是會議憲政改革策劃小組，亦曾就中央與地方權責之劃分，綜合學者專家意見，提供如下原則（國是會議，1990）：
（一）縣市自治事項與上級政府委辦事項，應由省政府依據憲法第108條、第110條及台灣省各縣市實施地方自治綱要之規定，訂定單行法規，明確劃分列舉之。
（二）依法應由省立法並執行之或交由省執行之事項，謂之省自治事項。
（三）中央事項省自治事項，交由縣市執行者，謂之委辦事項。委辦事項委辦機關應從嚴管理。
（四）由於中央委辦事項與自治事項未能釐清界線，致有委辦事項之經費須由地方分擔，在財政不足的情況下，益增其困難，故劃清自治事項與委辦事項，而自治事項經費，由自治機關自行負擔，委辦事項的經費，則由委辦事項負擔之，則可以減輕地方之財政負擔，對於充實地方財源自有助益，亦可提高自治之能。
筆者贊成黃錦堂教授的看法，同樣也認為上開權限劃分原則的缺點在於：一是同樣淪為以「經費負擔」作為中央與地方權限劃分的依據，與1973年台灣省政府的見解並無實質差異；其次，將立法義務轉為省政府訂定，與目前省政府並無立法權的憲法規定業已脫節，從而也很難具備所謂的可操作性，即將之應用於特定的專業行政法規上。
另在省縣自治法、直轄市自治法實施的年代，即1994~1998年期間，內政部也曾有「自治事項與委辦事項區分原則」草案的構想，主要內容是：
（一）自治事項與委辦事項應以憲法、省縣自治法、直轄市自治法及相關法律規定為依據，本均權制之精神予以區分。
（二）省自治事項、縣（市）自治事項、鄉（鎮、市）自治事項及直轄市自治事項應依省縣自治法第12條、第13條、第14條及直轄市自治法第11條所列舉之項目為依據。省縣自治法、直轄市自治法未列舉之事項，除憲法第107條所列舉由中央立法執行之事項外，由中央主管機關依憲法第111條規定之精神以法律劃分賦予之。
（三）各級地方自治團體辦理各自治事項範圍、權限及與中央、上下級地方自治團體辦理事項之分際，依左列規定為之：有相關法律規定者，依法律規定之事項、權限為劃分的依據。無相關法律規定者，各級地方自治團體對該自治事項相關業務有屬於該團體一體之性質者，該團體有充分辦理之權限，惟不同層級自治團體均有與上開相同之事項，為避免上下層級重複辦理，其分工省以立法、宣導及監督為主，縣市及鄉鎮市以執行為主。地方自治團體之自治事項，相關法律未明定得授權下一級地方自治團體辦理者，應避免授權下一級地方自治團體辦理。憲法第107條列舉由中央立法並執行之事項（中央專屬事項）委由省、縣政府、縣市政府或鄉鎮市公所執行者，為中央委辦事項；省自治事項委由縣市政府或鄉鎮市公所執行者，為省委辦事項；縣自治事項委由鄉鎮市公所執行者，為縣委辦事項。委辦事項係強制性任務，下級政府對於上級政府所委辦之事項不得拒絕，依上級政府法令，確實執行。
（四）中央主管機關、省政府、縣市政府對於委辦下級政府之事項，應考量下級政府的執行能力，並應負擔該事項所需經費，而委辦事項的方式亦應以法律、法規、規章為之。
（五）各級地方自治團體辦理業務有關之組織、人事、主計等及一般行政業務，應依相關法律及其授權命令之規定辦理；法律及相關授權命令未規定者，各地方自治團體得依需要自行訂定辦法辦理。
在此，筆者與陳慈陽博士（國立台北大學法學系專任教授）經過討論後，則認為內政部「自治事項與委辦事項區分原則」草案的構想，最大的缺點就在於自治事項與委辦事項的決定係取決於「法律規定」，但未能充分辨明「法律上的自治事項」是否合於「憲法上的自治事項」之要求。倒過來說，如僅以「法律規定」作為自治事項與委辦事項的決定基準，就可能產生部分「憲法上的自治事項」，經過「法律規定」後，卻成為「法律上的委辦事項」；或是「憲法上的委辦事項」（如憲法第108條），經過「法律規定」後，卻成為「法律上的自治事項」之怪象，實不可不慎！
依照總統府網站資料與蔡茂寅博士（國立台灣大學法律學院專任教授）的研究成果，中華民國憲法自第107條至第110條，逐條規定中央專屬管轄事項與省、縣自治事項，並於第111條規定剩餘權的分配基準。不過，這種中央與地方之權限一併規範的結果，仍產生兩者權限不清的問題，而且從規範形式上來看，也有「中央優先、下降分配」的偏頗之處[2]。
另外，依憲法增修條文第9條授權制定的地方制度法，雖對中央與地方的權限分配，採取列舉自治事項，而以其餘為委辦事項的規定方式（第18條至第22條參照）。但此種規範亦非適當，一方面限縮了自治事項的範圍，另方面從結果上來看，也顯然不當地擴大了委辦事項的範疇。同時，因為委辦事項並無嚴格的法律保留原則的適用（地方制度法第2條第3款參照），有時中央基於經費負擔的考量（財政收支劃分法第37條參照），也故意模糊自治事項與委辦事項的區分，造成實務運作的更加困難。
因此，蔡茂寅教授主張在人民主權的理念下，中央與地方之權限劃分，應該原則上尊重地方，只要地方能處理之事務，即劃歸給地方，中央僅處理地方所不能或不宜處理之事務；只要下級地方自治團體能處理之事務，即不應劃歸上級地方自治團體。亦即，應採取「地方優先、上升分配」的理念。具體的設計基準如下：
第一，應扣除完全不具地域性質之事務，並將之劃歸中央辦理，例如司法權的行使。
第二，再視其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定，若答案為肯定者，即應劃歸中央，如答案為否定或難以一概而論者，即應劃歸地方或採對地方有利的推定。
第三，除了應由中央辦理的事項以外，其餘事項原則上推定為地方自治事項，因此，委辦事項即應予以限縮，並盡可能明確化。
第四，具有「共同辦理事項」性質之事務，應由中央與地方合作，各自以其責任辦理。
第五，中央與地方間的權限劃分，除了前述實體標準外，應該同時考慮程序保障機制的建立，以補實體基準之不足。較極端的作法甚至可以召開全國權限劃分會議，由中央與地方分別就其目前各自辦理中之事項，模仿零基（zero-based）預算的歸零精神，會商決定每一事務應該歸屬中央或地方。在中央與地方權限劃分基準之建立，以及以新生事務的權限歸屬時，應該讓地方有充分的參與，並建立地方參與的機制，以落實人民主權、地方自治的民主精神。
實際上，對於類似的研究主題，即自治事項與委辦事項之劃分基準而論，如先就實務見解來說，台灣省政府曾於民國62年2月12日依中央有關部會會商結論研訂「台灣省縣市自治事項與委辦事項劃分辦法」草案（台灣省政府，1973），主要內容為：
……下列事項為縣市自治事項（第2條）：一、由縣市立法並執行之事項；二、由省依法授權縣市立法並執行之事項；三、由省立法交由縣市執行，其經費依法由縣市負擔之事項；四、除法令另有規定外，凡不須呈請上級政府核准即可執行之事項。
以下事項則為委辦事項（第3條）：一、由省立法交由各縣市執行其經費未依法由縣市負擔之事項；二、縣市奉上級命令辦理之國家行政，其經費悉由上級負擔並對上級負責之事項。
縣市自治事項與委辦事項發生疑義時應依前二條規定原則劃分之，如仍未能解決時，應報由上級政府核定之。（第4條）
除本原則例舉事項外，凡有關人事主計及一般行政未能列舉者，應依有關法律辦理。……
但黃錦堂博士（國立台灣大學政治學系暨研究所專任教授）在他所主持的研究案中（黃錦堂總主持，「中央與地方權限劃分暨相關法制調整之研究」，1999：144-147），批評：「單純以經費負擔能力，即以上級政府是否撥給經費作為權限劃分的原則，學界有不同意見：以撥款經費來推斷，對於縣市自治權之保障不利，蓋以經費為準，有淪為金錢思維的單向決定，對於政府為民服務的本意將有所損害，若中央不撥款的業務，地方是否仍會以自治事項而擔負責任令人存疑？屆時地方會受限於經費之有無而任中央操控，將有違地方自治之精神，更會以經費有無做為斤斤計較的避責藉口。」
又民國79年國是會議憲政改革策劃小組，亦曾就中央與地方權責之劃分，綜合學者專家意見，提供如下原則（國是會議，1990）：
（一）縣市自治事項與上級政府委辦事項，應由省政府依據憲法第108條、第110條及台灣省各縣市實施地方自治綱要之規定，訂定單行法規，明確劃分列舉之。
（二）依法應由省立法並執行之或交由省執行之事項，謂之省自治事項。
（三）中央事項省自治事項，交由縣市執行者，謂之委辦事項。委辦事項委辦機關應從嚴管理。
（四）由於中央委辦事項與自治事項未能釐清界線，致有委辦事項之經費須由地方分擔，在財政不足的情況下，益增其困難，故劃清自治事項與委辦事項，而自治事項經費，由自治機關自行負擔，委辦事項的經費，則由委辦事項負擔之，則可以減輕地方之財政負擔，對於充實地方財源自有助益，亦可提高自治之能。
筆者贊成黃錦堂教授的看法，同樣也認為上開權限劃分原則的缺點在於：一是同樣淪為以「經費負擔」作為中央與地方權限劃分的依據，與1973年台灣省政府的見解並無實質差異；其次，將立法義務轉為省政府訂定，與目前省政府並無立法權的憲法規定業已脫節，從而也很難具備所謂的可操作性，即將之應用於特定的專業行政法規上。
另在省縣自治法、直轄市自治法實施的年代，即1994~1998年期間，內政部也曾有「自治事項與委辦事項區分原則」草案的構想，主要內容是：
（一）自治事項與委辦事項應以憲法、省縣自治法、直轄市自治法及相關法律規定為依據，本均權制之精神予以區分。
（二）省自治事項、縣（市）自治事項、鄉（鎮、市）自治事項及直轄市自治事項應依省縣自治法第12條、第13條、第14條及直轄市自治法第11條所列舉之項目為依據。省縣自治法、直轄市自治法未列舉之事項，除憲法第107條所列舉由中央立法執行之事項外，由中央主管機關依憲法第111條規定之精神以法律劃分賦予之。
（三）各級地方自治團體辦理各自治事項範圍、權限及與中央、上下級地方自治團體辦理事項之分際，依左列規定為之：有相關法律規定者，依法律規定之事項、權限為劃分的依據。無相關法律規定者，各級地方自治團體對該自治事項相關業務有屬於該團體一體之性質者，該團體有充分辦理之權限，惟不同層級自治團體均有與上開相同之事項，為避免上下層級重複辦理，其分工省以立法、宣導及監督為主，縣市及鄉鎮市以執行為主。地方自治團體之自治事項，相關法律未明定得授權下一級地方自治團體辦理者，應避免授權下一級地方自治團體辦理。憲法第107條列舉由中央立法並執行之事項（中央專屬事項）委由省、縣政府、縣市政府或鄉鎮市公所執行者，為中央委辦事項；省自治事項委由縣市政府或鄉鎮市公所執行者，為省委辦事項；縣自治事項委由鄉鎮市公所執行者，為縣委辦事項。委辦事項係強制性任務，下級政府對於上級政府所委辦之事項不得拒絕，依上級政府法令，確實執行。
（四）中央主管機關、省政府、縣市政府對於委辦下級政府之事項，應考量下級政府的執行能力，並應負擔該事項所需經費，而委辦事項的方式亦應以法律、法規、規章為之。
（五）各級地方自治團體辦理業務有關之組織、人事、主計等及一般行政業務，應依相關法律及其授權命令之規定辦理；法律及相關授權命令未規定者，各地方自治團體得依需要自行訂定辦法辦理。
在此，筆者與陳慈陽博士（國立台北大學法學系專任教授）經過討論後，則認為內政部「自治事項與委辦事項區分原則」草案的構想，最大的缺點就在於自治事項與委辦事項的決定係取決於「法律規定」，但未能充分辨明「法律上的自治事項」是否合於「憲法上的自治事項」之要求。倒過來說，如僅以「法律規定」作為自治事項與委辦事項的決定基準，就可能產生部分「憲法上的自治事項」，經過「法律規定」後，卻成為「法律上的委辦事項」；或是「憲法上的委辦事項」（如憲法第108條），經過「法律規定」後，卻成為「法律上的自治事項」之怪象，實不可不慎！