2006-01-12 15:27:10Macoto Chen
國會法教室：論國會助理法制化的應有思維
近期，也許是農曆年前後吧，因立法院助理工會擬舉辦「國會助理法制化」的座談會，筆者則在該會創始人陳淞山先生（目前擔任考試院保訓會專任委員）推薦及該會承辦人員盛情邀請之下，業擬與會參加討論，故以下謹將個人若干心得發表如後，以供諸位網友、讀者、學子或有需要的人參考，並祈不吝指正.......
「國會助理法制化」座談會-論國會助理法制化的應有思維
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
壹、前言
國會助理的範圍為何？法律定位是否為公務人員？又二○○七年國會選舉制度改革之後，自二○○八年起國會組織法規勢必再度修正，因此如何清楚界定國會助理的法律定位，實屬當務之急。
貳、國會助理的定位與類型
公務人員在學理上，就是指國家機關法定職務的擔當人。就此而言，立法院作為國會當然是國家機關，從而立法委員、立法委員助理均屬國家機關法定職務之擔當人。所不同者，係在於立法委員作為國家機關法定職務的擔當人係憲法職務之擔當人，然而立法委員助理即本文所稱的國會助理則僅屬法律職務之擔當人（如以公費助理為例，即有立法院組織法第三十二條規定可資參照）。
值得注意的是，立法院組織法第三十二條所規定的國會助理，係專指「公費助理」（六人至十人，由委員任免；並由立法院編列助理費暨相關事務預算）。惟除「公費助理」外，諸多立法委員亦有所謂「自費助理」或「義工助理」等機要幕僚、行政秘書或選區助理之事實。不過，從本文的立場來說，既然國會助理作為國家機關法定職務的擔當人，係以法律規定作為其基礎，則所謂的國會助理自應以「法定公費助理」為限！[1]
參、國會助理法制化的基礎與必要性
一、國會助理法制化的基礎
又目前國會助理法制化的基礎，除前揭立法院組織法第三十二條外，另有立法院處務規程（如第十二條、第三十五條）、立法委員行為法（如第二條）、立法院會場樓上來賓記者旁聽席位使用管理辦法（如第五條）、公職人員財產申報法（如第八條）、公職人員財產申報法施行細則（如第二十二條）等相關法律、法規命令為現行法制之基礎。
惟鑒於國會助理在實務上，已屬國家機關法定職務的擔當人，則有關該項職務擔當人的甄選方式、權利義務與法律定位，本應以法律定之，始符合法治國家重要事項保留的意旨。基此，目前國會改革方案，似可再增加國會助理專屬法律，至於專法名稱則可以「立法院法定公費助理條例」或「立法院公費助理條例」為思考方向（俾與立法院組織法第三十二條配套規劃）！
二、國會助理法制化的必要性—與國會改革的關聯
至於，國會助理法制化的政治必要性，係在於二○○七年國會選舉制度改革、立委席次減半之後，自二○○八年起國會組織法規勢必再度修正，影響所及，單以「法定公費助理」而言，也會面臨立法院國會助理總額暨個別委員之聘任額度是否減少、維持甚或增加的討論，因此也有必要加以說明清楚。
肆、國會助理法制化的規範內容
一、國會助理的法定地位
承前所述，「法定公費助理」目前即為國家機關法定職務的擔當人，惟仍與一般公務人員有所不同。如與一般公務人員即永業文官（事務官）相較，相同的地位即在於，均屬依法令從事公務之人員；其所不同者，則在於任用資格與各項權利義務關係，蓋就「法定公費助理」而言，亦兼具「勞工」之法律定位（立法院組織法第三十二條）。
二、國會助理的任用資格
目前「法定公費助理」的任用（更精確的說，其實是指「聘用」），依法係由委員聘用任免，並適用勞動基準法，故不需任何任用資格之限制，惟仍宜「準用」或「類推適用」公職人員利益衝突迴避法之法理甚或公務員服務法之規定，始能有效杜絕違法或不當之情事。反過來說，如果前開「法定公費助理」的任用資格，擬予以明文設限，亦應以「立法院公費助理條例」定之。
更具體的話，有關國會「法定公費助理」的任用，目前由立法委員自行聘任，如擬擴大為自行聘任（行政助理）與公費助理（法案助理）並行制，或是就後者（法定公費助理）擬規劃朝證照制度或是公務人員、約聘僱人員方向思考的話，亦均應以前述的「立法院公費助理條例」明定清楚，或再擴大為「立法院公費助理暨立法委員自聘助理條例」予以充分類型化。
三、國會助理的權利保障
目前由於「法定公費助理」係適用勞動基準法等相關法令規範，故其作為國家機關法定職務的擔當人之權利義務關係，僅屬於依「私法契約」所產生之「公法上之勤務關係」，擺盪於所謂的「私法」與「公法」兩者之間，自然矛盾重重甚至令人難以理解。因此，如擬有效解決的話，仍應以「立法院公費助理條例」之專法定之，並在該專法中明定「法定公費助理」的權利類型與保障制度！
四、國會助理的義務責任
目前由於「法定公費助理」係適用勞動基準法等相關法令規範，故其作為國家機關法定職務的擔當人，單就義務與責任而言，並無憲法第二十四條之適用。惟如果就「法定公費助理」予以專法定位後，應該可以考慮將其義務與責任的部分，明定得「準用」或「類推適用」甚或就是「適用」相關的公務員法規（如服務法、考績法等）。
伍、國會助理的甄補與訓練
一、國會助理法制化後的甄補
就國會助理法制化的甄補而言，撇開自行聘任（行政助理）與公費助理（法案助理）並行制不論，單以「法定公費助理」來說，其甄補條件是否應設定任用資格（或聘用資格），可由立法委員以前述專法明定。比較理想的方式是，如為兼顧立法委員的人事進用權，應該是以愈少的資格限制甚或不必具備特定資格限制為宜，可是仍宜「準用」或「類推適用」公職人員利益衝突迴避法之法理甚或公務員服務法之規定。
二、國會助理法制化後的訓練
同理，撇開自行聘任（行政助理）與公費助理（法案助理）並行制不論，就單以「法定公費助理」來說，其訓練或進階之規定，也可以在前述專法中明定清楚。換言之，完全法制化後的「法定公費助理」也可以透過訓練再取得一定的認證，俾對其個人資歷與整體的立法效能有所助益。
陸、國會助理的經費來源與基金預算
一、國會助理的經費來源
實際上，如立法委員另有自行聘任的行政助理，其經費得透過個人出資、企業贊助或是對外募款、接受捐贈等方式取得經費，惟仍有相關法令之適用，例如政治獻金法或是公職人員財產申報法等之適用。但撇開自行聘任（行政助理）與公費助理（法案助理）並行制不論，仍單以「法定公費助理」來說，其經費來源仍宜由立法院編列經費支應。至於，選擇何種預算制度，例如以公務預算（普通預算）或特種基金預算（附屬單位預算）方式呈現等，則仍有討論的餘地。
二、國會助理的基金預算
又假設是特種基金預算（附屬單位預算）的話，則另可接受委員贊助、企業捐助等捐獻贈與，甚或是「法定公費助理」的自我提撥，惟必需在前述專法中明定清楚。
柒、結語
整體而言，本文以為「法定公費助理」才是目前法定的國會助理，至於國會黨團「私聘」助理抑或委員自聘助理、選區服務人員等，目前如不擬予以全面一併法制化的話，在立法技術上，工程可能比較容易進行。例如，較可行的方式是「國會黨團助理」比照「法定公費助理」納進新法規範外，其餘型態的國會助理則留待日後調整定位。其次，「法定公費助理」制度除得用立法院內規予以規範外，有關其聘用條件與程序、養成訓練、權利保障、義務責任等工作權及其處罰等事項，均應以專屬法律（如「立法院法定公費助理條例」或「立法院公費助理條例」）明定之。
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[1] 至於，國會各該黨團的「國會黨團助理」是否納入立法院組織法之修正，而成為「法定公費助理」的範疇，亦屬必要討論的課題。又是否擬將之擴大為自行聘任（行政助理）與公費助理（法案助理）並行制，筆者則認為還可以再斟酌看看，另容後於「肆-二」、「伍-一」的部分說明之。
「國會助理法制化」座談會-論國會助理法制化的應有思維
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授
壹、前言
國會助理的範圍為何？法律定位是否為公務人員？又二○○七年國會選舉制度改革之後，自二○○八年起國會組織法規勢必再度修正，因此如何清楚界定國會助理的法律定位，實屬當務之急。
貳、國會助理的定位與類型
公務人員在學理上，就是指國家機關法定職務的擔當人。就此而言，立法院作為國會當然是國家機關，從而立法委員、立法委員助理均屬國家機關法定職務之擔當人。所不同者，係在於立法委員作為國家機關法定職務的擔當人係憲法職務之擔當人，然而立法委員助理即本文所稱的國會助理則僅屬法律職務之擔當人（如以公費助理為例，即有立法院組織法第三十二條規定可資參照）。
值得注意的是，立法院組織法第三十二條所規定的國會助理，係專指「公費助理」（六人至十人，由委員任免；並由立法院編列助理費暨相關事務預算）。惟除「公費助理」外，諸多立法委員亦有所謂「自費助理」或「義工助理」等機要幕僚、行政秘書或選區助理之事實。不過，從本文的立場來說，既然國會助理作為國家機關法定職務的擔當人，係以法律規定作為其基礎，則所謂的國會助理自應以「法定公費助理」為限！[1]
參、國會助理法制化的基礎與必要性
一、國會助理法制化的基礎
又目前國會助理法制化的基礎，除前揭立法院組織法第三十二條外，另有立法院處務規程（如第十二條、第三十五條）、立法委員行為法（如第二條）、立法院會場樓上來賓記者旁聽席位使用管理辦法（如第五條）、公職人員財產申報法（如第八條）、公職人員財產申報法施行細則（如第二十二條）等相關法律、法規命令為現行法制之基礎。
惟鑒於國會助理在實務上，已屬國家機關法定職務的擔當人，則有關該項職務擔當人的甄選方式、權利義務與法律定位，本應以法律定之，始符合法治國家重要事項保留的意旨。基此，目前國會改革方案，似可再增加國會助理專屬法律，至於專法名稱則可以「立法院法定公費助理條例」或「立法院公費助理條例」為思考方向（俾與立法院組織法第三十二條配套規劃）！
二、國會助理法制化的必要性—與國會改革的關聯
至於，國會助理法制化的政治必要性，係在於二○○七年國會選舉制度改革、立委席次減半之後，自二○○八年起國會組織法規勢必再度修正，影響所及，單以「法定公費助理」而言，也會面臨立法院國會助理總額暨個別委員之聘任額度是否減少、維持甚或增加的討論，因此也有必要加以說明清楚。
肆、國會助理法制化的規範內容
一、國會助理的法定地位
承前所述，「法定公費助理」目前即為國家機關法定職務的擔當人，惟仍與一般公務人員有所不同。如與一般公務人員即永業文官（事務官）相較，相同的地位即在於，均屬依法令從事公務之人員；其所不同者，則在於任用資格與各項權利義務關係，蓋就「法定公費助理」而言，亦兼具「勞工」之法律定位（立法院組織法第三十二條）。
二、國會助理的任用資格
目前「法定公費助理」的任用（更精確的說，其實是指「聘用」），依法係由委員聘用任免，並適用勞動基準法，故不需任何任用資格之限制，惟仍宜「準用」或「類推適用」公職人員利益衝突迴避法之法理甚或公務員服務法之規定，始能有效杜絕違法或不當之情事。反過來說，如果前開「法定公費助理」的任用資格，擬予以明文設限，亦應以「立法院公費助理條例」定之。
更具體的話，有關國會「法定公費助理」的任用，目前由立法委員自行聘任，如擬擴大為自行聘任（行政助理）與公費助理（法案助理）並行制，或是就後者（法定公費助理）擬規劃朝證照制度或是公務人員、約聘僱人員方向思考的話，亦均應以前述的「立法院公費助理條例」明定清楚，或再擴大為「立法院公費助理暨立法委員自聘助理條例」予以充分類型化。
三、國會助理的權利保障
目前由於「法定公費助理」係適用勞動基準法等相關法令規範，故其作為國家機關法定職務的擔當人之權利義務關係，僅屬於依「私法契約」所產生之「公法上之勤務關係」，擺盪於所謂的「私法」與「公法」兩者之間，自然矛盾重重甚至令人難以理解。因此，如擬有效解決的話，仍應以「立法院公費助理條例」之專法定之，並在該專法中明定「法定公費助理」的權利類型與保障制度！
四、國會助理的義務責任
目前由於「法定公費助理」係適用勞動基準法等相關法令規範，故其作為國家機關法定職務的擔當人，單就義務與責任而言，並無憲法第二十四條之適用。惟如果就「法定公費助理」予以專法定位後，應該可以考慮將其義務與責任的部分，明定得「準用」或「類推適用」甚或就是「適用」相關的公務員法規（如服務法、考績法等）。
伍、國會助理的甄補與訓練
一、國會助理法制化後的甄補
就國會助理法制化的甄補而言，撇開自行聘任（行政助理）與公費助理（法案助理）並行制不論，單以「法定公費助理」來說，其甄補條件是否應設定任用資格（或聘用資格），可由立法委員以前述專法明定。比較理想的方式是，如為兼顧立法委員的人事進用權，應該是以愈少的資格限制甚或不必具備特定資格限制為宜，可是仍宜「準用」或「類推適用」公職人員利益衝突迴避法之法理甚或公務員服務法之規定。
二、國會助理法制化後的訓練
同理，撇開自行聘任（行政助理）與公費助理（法案助理）並行制不論，就單以「法定公費助理」來說，其訓練或進階之規定，也可以在前述專法中明定清楚。換言之，完全法制化後的「法定公費助理」也可以透過訓練再取得一定的認證，俾對其個人資歷與整體的立法效能有所助益。
陸、國會助理的經費來源與基金預算
一、國會助理的經費來源
實際上，如立法委員另有自行聘任的行政助理，其經費得透過個人出資、企業贊助或是對外募款、接受捐贈等方式取得經費，惟仍有相關法令之適用，例如政治獻金法或是公職人員財產申報法等之適用。但撇開自行聘任（行政助理）與公費助理（法案助理）並行制不論，仍單以「法定公費助理」來說，其經費來源仍宜由立法院編列經費支應。至於，選擇何種預算制度，例如以公務預算（普通預算）或特種基金預算（附屬單位預算）方式呈現等，則仍有討論的餘地。
二、國會助理的基金預算
又假設是特種基金預算（附屬單位預算）的話，則另可接受委員贊助、企業捐助等捐獻贈與，甚或是「法定公費助理」的自我提撥，惟必需在前述專法中明定清楚。
柒、結語
整體而言，本文以為「法定公費助理」才是目前法定的國會助理，至於國會黨團「私聘」助理抑或委員自聘助理、選區服務人員等，目前如不擬予以全面一併法制化的話，在立法技術上，工程可能比較容易進行。例如，較可行的方式是「國會黨團助理」比照「法定公費助理」納進新法規範外，其餘型態的國會助理則留待日後調整定位。其次，「法定公費助理」制度除得用立法院內規予以規範外，有關其聘用條件與程序、養成訓練、權利保障、義務責任等工作權及其處罰等事項，均應以專屬法律（如「立法院法定公費助理條例」或「立法院公費助理條例」）明定之。
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[1] 至於，國會各該黨團的「國會黨團助理」是否納入立法院組織法之修正，而成為「法定公費助理」的範疇，亦屬必要討論的課題。又是否擬將之擴大為自行聘任（行政助理）與公費助理（法案助理）並行制，筆者則認為還可以再斟酌看看，另容後於「肆-二」、「伍-一」的部分說明之。