2005-08-25 16:23:01Macoto Chen
地方制度法教室：委辦行政的實務見解
今年暑假期間，筆者由於身兼桃園縣為民服務考核委員的關係，已在千塘之縣遊走轄內各地鄉鎮市公所，加諸經濟部攤販管理方案（即協助各該縣市、直轄市研訂攤販管理自治條例的計畫案）依然纏身的關係，更展開了全國之旅，感覺上...很忙...除了忙之外...還是覺得很忙，以致於部落格或教學網的經營似乎有點缺水吧......
蓋筆者轉任教職（銘傳大學公共事務學系暨研究所）之前，曾在內政部民政司服務，最近民政司有幾篇關於委辦行政的實務見解值得拿出來跟大家分享，謹整理如後。
首先，就委辦的定義及辦理程序而言，【內政部94年6月10日台內民字第0940005243號函】明確指出：
一、按地方制度法於88年1月25日公布施行，依該法第2條第3款規定，所謂委辦事項，係指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。上開規定於制定時，雖無就「委辦」與「委託」特別予以區隔之意，惟行政程序法於89年2月3日公布後，依法務部90年9月5日法90律字第029709號及93年7月21日法律字0930028195號函釋意旨，行政程序法第15條第2項規定所稱委託，係指在同一行政主體內不相隸屬之行政機關間，由委託機關將其部分權限移轉予受託機關行使而言；如屬不同地方自治團體（不同行政主體）間之權限移轉，其性質屬「委辦」，而無行政程序法第15條第2項規定之適用。是以中央如將其依法應辦理之事項交付直轄市、縣（市）辦理，或上級地方自治團體將其應辦理事項交付下級地方自治團體辦理，其雖涉及權限之移轉，惟因屬不同行政主體間，故非屬行政程序法第15條第2項所稱之「委託」，從而仍應依上開地方制度法委辦之規定辦理。至於委辦之行政程序，地方制度法並未規定，參照本部92年9月30日內授營建管字第0920089332號函釋，應可類推適用有關行政程序法第15條第3項之規定。
二、又地方制度法第2條第3款就委辦事項規定應有法律、上級法規或規章之依據，參照同法第26條第1項規定，且為避免中央或上級地方自治團體動輒將依法應由其辦理之事項交付下級地方自治團體辦理，而違反權限劃分之原理，該款所稱「上級法規及規章」，應分別為法律授權之中央法規命令及縣自治條例而言，尚不宜包括自治規則在內。
其次，又如果下級地方自治團體將其權限部分移轉上級地方自治團體或中央政府機關辦理，非屬地方制度法之「委辦」的話，應該定位為何？
蓋【內政部93年1月12日台內民字第0930009912號函】所指：「依地方制度法第2條第3款規定，委辦事項係指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。亦即地方制度法所稱之委辦，係指中央對地方自治團體或上級地方自治團體對下級地方自治團體間上對下的權限移轉。本案自治條例係○○縣○○鄉依地方稅法通則規定制定，該自治條例第3條規定擬委託○○縣稅捐稽徵處代徵生態維護稅，則係鄉將權限之部分移轉予縣政府所屬機關辦理，核與地方制度法有關委辦事項之規定不同。」也就是說，內政部認為「委辦」係上級將其權限部分委由下級地方自治團體辦理之謂，並不包括下級地方自治團體將其權限部分移轉上級地方自治團體或中央政府機關辦理者；如果回到行政程序法的理解來看，則似應適用「委託」之法律概念，儘管法務部不斷主張【行政程序法第15條第2項規定所稱委託，係指在同一行政主體內不相隸屬之行政機關間，由委託機關將其部分權限移轉予受託機關行使而言】（前開法務部90年9月5日法90律字第029709號函，以及93年7月21日法律字0930028195號函等可資參照）！
無論如何，再以委辦的概念來說，縣的自治事項或是中央得交由地方執行之事項，均可委由下級地方自治團體辦理，但委辦依據則應依照法定程序為之，自屬當然。例如，【內政部92年8月12日台內民字第0920006823號函】即曾指出：
一、依「農業用地興建農舍辦法」第3條規定，申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合該條所定之要件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定，故有關農民之認定及「興建農舍農民資格證明」之核發，應屬直轄市、縣（市）政府之權責。本案農民資格之認定及證明之核發如屬縣自治事項，依地方制度法第2條第3款規定，縣政府如無法律、基於法律授權之法規或縣自治條例之依據，應不得再委辦鄉（鎮、市）公所辦理。如屬中央委辦事項，原則上應由縣政府辦理，貴會如考量該事項之性質，認由鄉（鎮、市）公所辦理較為合宜時，宜於上開辦法中授權縣政府得委辦鄉（鎮、市）公所辦理；或由縣政府訂定委辦規則，經中央業務主管機關核定後，再據以委辦鄉（鎮、市）公所辦理，始符法制。
二、本案「興建農舍農民資格證明」之核發貴會認依上開辦法第3條規定意旨，應屬中央委辦事項，則○○縣政府訂定之「○○縣辦理申請興建農舍農民資格核定作業辦法」應屬委辦規則，依地方制度法第29條第2項規定，應函報委辦機關「核定」後發布之。
蓋筆者轉任教職（銘傳大學公共事務學系暨研究所）之前，曾在內政部民政司服務，最近民政司有幾篇關於委辦行政的實務見解值得拿出來跟大家分享，謹整理如後。
首先，就委辦的定義及辦理程序而言，【內政部94年6月10日台內民字第0940005243號函】明確指出：
一、按地方制度法於88年1月25日公布施行，依該法第2條第3款規定，所謂委辦事項，係指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。上開規定於制定時，雖無就「委辦」與「委託」特別予以區隔之意，惟行政程序法於89年2月3日公布後，依法務部90年9月5日法90律字第029709號及93年7月21日法律字0930028195號函釋意旨，行政程序法第15條第2項規定所稱委託，係指在同一行政主體內不相隸屬之行政機關間，由委託機關將其部分權限移轉予受託機關行使而言；如屬不同地方自治團體（不同行政主體）間之權限移轉，其性質屬「委辦」，而無行政程序法第15條第2項規定之適用。是以中央如將其依法應辦理之事項交付直轄市、縣（市）辦理，或上級地方自治團體將其應辦理事項交付下級地方自治團體辦理，其雖涉及權限之移轉，惟因屬不同行政主體間，故非屬行政程序法第15條第2項所稱之「委託」，從而仍應依上開地方制度法委辦之規定辦理。至於委辦之行政程序，地方制度法並未規定，參照本部92年9月30日內授營建管字第0920089332號函釋，應可類推適用有關行政程序法第15條第3項之規定。
二、又地方制度法第2條第3款就委辦事項規定應有法律、上級法規或規章之依據，參照同法第26條第1項規定，且為避免中央或上級地方自治團體動輒將依法應由其辦理之事項交付下級地方自治團體辦理，而違反權限劃分之原理，該款所稱「上級法規及規章」，應分別為法律授權之中央法規命令及縣自治條例而言，尚不宜包括自治規則在內。
其次，又如果下級地方自治團體將其權限部分移轉上級地方自治團體或中央政府機關辦理，非屬地方制度法之「委辦」的話，應該定位為何？
蓋【內政部93年1月12日台內民字第0930009912號函】所指：「依地方制度法第2條第3款規定，委辦事項係指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。亦即地方制度法所稱之委辦，係指中央對地方自治團體或上級地方自治團體對下級地方自治團體間上對下的權限移轉。本案自治條例係○○縣○○鄉依地方稅法通則規定制定，該自治條例第3條規定擬委託○○縣稅捐稽徵處代徵生態維護稅，則係鄉將權限之部分移轉予縣政府所屬機關辦理，核與地方制度法有關委辦事項之規定不同。」也就是說，內政部認為「委辦」係上級將其權限部分委由下級地方自治團體辦理之謂，並不包括下級地方自治團體將其權限部分移轉上級地方自治團體或中央政府機關辦理者；如果回到行政程序法的理解來看，則似應適用「委託」之法律概念，儘管法務部不斷主張【行政程序法第15條第2項規定所稱委託，係指在同一行政主體內不相隸屬之行政機關間，由委託機關將其部分權限移轉予受託機關行使而言】（前開法務部90年9月5日法90律字第029709號函，以及93年7月21日法律字0930028195號函等可資參照）！
無論如何，再以委辦的概念來說，縣的自治事項或是中央得交由地方執行之事項，均可委由下級地方自治團體辦理，但委辦依據則應依照法定程序為之，自屬當然。例如，【內政部92年8月12日台內民字第0920006823號函】即曾指出：
一、依「農業用地興建農舍辦法」第3條規定，申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合該條所定之要件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定，故有關農民之認定及「興建農舍農民資格證明」之核發，應屬直轄市、縣（市）政府之權責。本案農民資格之認定及證明之核發如屬縣自治事項，依地方制度法第2條第3款規定，縣政府如無法律、基於法律授權之法規或縣自治條例之依據，應不得再委辦鄉（鎮、市）公所辦理。如屬中央委辦事項，原則上應由縣政府辦理，貴會如考量該事項之性質，認由鄉（鎮、市）公所辦理較為合宜時，宜於上開辦法中授權縣政府得委辦鄉（鎮、市）公所辦理；或由縣政府訂定委辦規則，經中央業務主管機關核定後，再據以委辦鄉（鎮、市）公所辦理，始符法制。
二、本案「興建農舍農民資格證明」之核發貴會認依上開辦法第3條規定意旨，應屬中央委辦事項，則○○縣政府訂定之「○○縣辦理申請興建農舍農民資格核定作業辦法」應屬委辦規則，依地方制度法第29條第2項規定，應函報委辦機關「核定」後發布之。