2005-07-26 15:56:27Macoto Chen
地方制度法專題：攤販管理自治條例範本說明（一）
這是席代麟、陳朝建主持（另擬變更為陳朝建、蔡志恆主持），研訂攤販輔導管理方案專案計畫，經濟部商業司委託研究案（2005/06/01~2005/12/31）的其他初稿內容（以攤販輔導暨管理自治條例範本說明為主），謹再提供給讀者、網友、學生或實務工作者參考。本篇並為2005/07/13所載，《地方制度法專題：經濟部攤販輔導管理方案（初稿）》的後續補充......
經濟部攤販輔導管理方案的指導範本--攤販輔導暨管理自治條例範本說明
一、法源部分
建議各該直轄市、縣市有關攤販輔導暨管理自治條例之規範意旨部分，強調係為加強攤販之管理，並維持商業秩序，以及消費者之權益。
至於，法源部分則係依地方制度法第十八條、第十九條第七款第三目及第二十五條、第二十六條等規定，直轄市、縣市得就工商輔導及管理的經濟服務事項，制定自治條例予以規範。而自治條例名稱之選定，則建議為「○○○攤販管理自治條例」（如：高雄市攤販管理自治條例）或「○○○攤販輔導管理自治條例」。
二、法規適用之特別規範
建議另明定攤販之輔導、管理事項之規定，均依各該直轄市、縣市自治條例優先適用之，即直轄市、縣市自治條例未規定事項，始得適用其他法規之規定。換言之，各該直轄市、縣市攤販輔導暨管理自治條例應為優先適用的法規體系，俾以因應行政罰法、各該專業行政法規的衝擊。
三、主管機關（單位）之規範
建議可明確規定，攤販之輔導暨管理，以各該直轄市、縣市政府為主管機關[1]，至於權責劃分如下：
（一）攤販之登記、發證、規劃及管理，由各該直轄市、縣市政府○○局（如建設局）負責。
（二）無證或妨害交通、安寧秩序攤販之取締，由各該直轄市、縣市政府警察局負責。
（三）攤販就業輔導，由各該直轄市、縣市政府○○局（如社會局、勞工局等）負責。
（四）食品衛生查驗及取締，由各該直轄市、縣市政府衛生局負責。
（五）營業場所有礙環境衛生及噪音之取締，由各該直轄市、縣市政府環境保護局負責。
（六）營業稅之課徵事項（如特別稅課、臨時稅課或附加稅課等），由各該直轄市、縣市政府稅捐稽徵處，配合財政局規劃執行之。
另為符合行政程序法第十五條「委任」及「委託」之規定，各該直轄市、縣市攤販輔導暨管理自治條例亦得各該主管機關（單位）之間的「委任」或「委託」，俾利執行攤販之許可、規劃及管理等自治業務。至於，各該縣政府對鄉鎮市公所的部分，應於自治條例中明定「委辦」的法源依據，俾期符合地方制度法第二條第三款「委辦事項」之規定（亦即，可明定各該縣政府得依攤販輔導暨管理自治條例，將上開○○業務的若干部分，委辦由鄉鎮市公所執行之）。
不僅如此，如為因應行政程序的施行，以及政府再造所謂「委外化」的策略，並提昇指定攤販集中區攤位營業許可持有人自我管理之能力，使對內部成員具有拘束力，行政機關（即各該直轄市、縣市政府）另得依行政程序法第十六條之規定，將其上開主政權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。因此，可於自治條例中另明定主管機關，亦得將辦理攤位管理業務及協助攤位違規查報之部分權限，「得」委託民間團體或個人行使之。也就是說，受託行使公權力之民間團體或個人，亦得成為行政程序法第二條第三項的「準行政機關」。
四、攤販的定義與基本類型
建議可規定各該直轄市、縣市攤販輔導暨管理自治條例中，所稱的「攤販」係指於戶外公共場所或公、私有土地之設攤營業者。但銷售公益彩券、經政府機關邀請展售產品或市政府各目的事業主管機關依權責許可設攤營業者，不在此限[2]。至於，「攤販集中區」，則是指主管機關公告指定特定區域供攤販集中營業之場所[3]。至於，攤販營業場地依其營業型態，另得區分為：
（一）零星攤位：經核准個別攤販營業之攤位。
（二）集合攤位：於攤販集中區或其他許可區域（路段），提供集體從事攤販業務之場地，區分為下列二類：（A）經常性集合攤位：於攤販集中區內，提供定時、定點經常性營業之場所；（B）臨時性集合攤位：於許可區域（路段），提供定時、定點之臨時性營業場所。
除此之外，「流動攤販」是否予以規範或禁止，甚或納入「零星攤位」或「集合攤位」的概念，得由各該直轄市、縣市政府本於因地制宜的施政需要決定之。舉例來說，臺北市政府即採取「管『地』不管『人』」的立法政策，因此僅需要規範「攤販」、「攤販集中區」、「零星攤位」、「集合攤位」與特別除外規定（如銷售公益彩券、經政府機關邀請展售產品或市政府各目的事業主管機關依權責許可設攤營業者，不在此限）外，自毋須再就「流動攤販」、「夜市」或「黃昏市場」等概念予以規定。
更具體的說，臺北市政府所擬訂的攤販管理自治條例為有效區分攤販營業場地，即於自治條例（草案）中以營業型態區分攤位為「零星攤位」及「集合攤位」兩類。而且，係以「許可制」為原則，另集合攤位則區分為「經常性集合攤位」及「臨時性集合攤位」；詳言之，零星攤位係指許可於市區道路或私人土地上設攤營業之場所攤位，有別於此，經常性集合攤位係指於攤販集中區設攤以定時、定點固定營業之場所，如臺北市華西街攤販集中區之攤位。相對的，臨時性集合攤位係指於特定日聚集多數攤販（如節慶、廟會…等）臨時設攤營業，其營業時段非全年性或每日性者，例如：趕集式攤販、短期性特色主題市集、以機動車輛設攤者…等。
五、攤販營業場地與營業資格之管制
另攤販營業場地之設置與總量，及其營業地點與時段等管制事項（主要的原因是，攤位總量、營業地點、營業種類及營業時間，皆需經當地民意及政策考量決定，故禁止攤位營業者，於攤位營業許可之有效期限內自行變更營業時間、營業種類，以及營業地點），除可由基層民眾或團體反映並提出申請外，亦得由直轄市、縣市政府主動提出設置的規劃構想，並由建管機關（單位）考量環境容許及社區需要等因素後提出設置議案送請各該直轄市、縣市「攤位設置許可審查委員會」審議通過後，報請主管機關核定後公告之[4]，以達攤位總量管制之機制，並落實「管地不管人」之攤販輔導政策。
此外，攤販之營業如較易造成當地營業環境、噪音…等之負面影響，則設若設攤營業之攤位能保留一定比例之數額予該行政區域或地域編組內（如鄉鎮市區、村里鄰等）之居民，除可使攤販設攤區域之居家環境品質有一定程度的提昇作用外，並可藉此提高當地就業機會。因此，各該直轄市、縣市自治條例均可明定許可設置之攤位總量、營業時間、種類及地點，並應設定期檢討之機制（如規費法每三年應定期檢討之機制）；另為因應身心障礙者或中低收入戶之照顧，亦可於攤販輔導暨管理自治條例中，明定其優先分配之比例[5]。同時，申請攤位營業設置者如其資格合格之申請案件超過主管機關所核准之攤位總量時，則應以公開抽籤、投標或其他適當之方式，決定其核發許可之順序。
至於，上揭「攤位設置許可審查委員會」之委員，應由攤販設置暨營運所涉及之各該業務主管機關（單位），如建設局、都市發展局、工務局、警察局、交通局、消防局、環境保護局、衛生局、民政局、社會局、鄉鎮市區公所及其他相關機關指派人員組成之；其設置之辦法，可由直轄市、縣市政府另以自治規則定之。
六、攤販營業場地之規費
「管地不管人」之攤販輔導政策另有的優點是，就規費收取而言，除便於行政機關開徵外，亦較符合所謂「地域管轄範圍」內的「受益者付費原則」（或：使用者付費之原則）。例如，各該直轄市、縣市攤販輔導暨管理自治條例，可明定零星攤位或集合攤位申請人，或於申請核准後應繳納規費、場地使用費及其他必要費用（如清潔服務費）[6]，以符使用者付費及公平競爭之原則，復得藉此增加地方自治團體之財政收入。
在此，本研究團隊建議，既然地方制度法第六十七條第三項業明定「地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定；其未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」則規費所第七條、第八條所謂行政規費與使用規費，均屬所謂的「有名規費」，固然得由各地方政府自行訂定「規費收取『基準』」[7]作為收取規費之依據。惟「無名規費」（即規費法或其他法律未規定之規費），則另涉及攤販或地方居民之權利義務事項，如屬重要的自治事項者，本宜以自治條例作為規範的基礎，而不宜僅以自治規則定之（地方制度法第二十八條規定參照）。
七、攤販營業許可之保留廢止權
各該直轄市、縣市攤販輔導暨管理自治條例中，均得明定主管機關於核發攤位營業許可之行政行為時，可依據行政程序法第九十三條及第一百二十三條之規定，保留行政處分之廢止權[8]。此外，如為落實攤位營業許可制度，可增列攤位未經核准將攤位營業許可轉讓、轉借、轉租他人使用、分租或委託他人經營者，甚或是攤販之攤棚、架經各該直轄市、縣市政府公告拆遷逾三十日拒不拆遷者，另將廢止攤位營業許可。
另可於相關自治條例中明定獲得營業許可之攤販，應就其營業地點或場所，投保公共意外責任險[9]，至於其最低保險金額，則由主管機關另以自治規則公告之；如未遵守該項規定者，亦保留攤販營業許可之廢止權。
八、攤棚、攤架的式樣管理規定
另為落實攤販之管理，以及配合各該直轄市、縣市觀光政策之發展，可於各該直轄市、縣市攤販輔導暨管理自治條例中明定攤販營業之攤棚、攤架應符合主管機關之規定。甚至，臨時性集合攤位如係為發展都會或鄉村地區之特色者，抑或推展短期之主題性活動，甚或配合社區發展之需求所設置者，其攤棚、攤架之設置本應有其特殊性，均可由各該主管機關另以自治規則、地方行政規則（如各該直轄市、縣市攤販管理營運計畫書等）定之；惟其相關授權依據，則需明定於自治條例之中。
經濟部攤販輔導管理方案的指導範本--攤販輔導暨管理自治條例範本說明
一、法源部分
建議各該直轄市、縣市有關攤販輔導暨管理自治條例之規範意旨部分，強調係為加強攤販之管理，並維持商業秩序，以及消費者之權益。
至於，法源部分則係依地方制度法第十八條、第十九條第七款第三目及第二十五條、第二十六條等規定，直轄市、縣市得就工商輔導及管理的經濟服務事項，制定自治條例予以規範。而自治條例名稱之選定，則建議為「○○○攤販管理自治條例」（如：高雄市攤販管理自治條例）或「○○○攤販輔導管理自治條例」。
二、法規適用之特別規範
建議另明定攤販之輔導、管理事項之規定，均依各該直轄市、縣市自治條例優先適用之，即直轄市、縣市自治條例未規定事項，始得適用其他法規之規定。換言之，各該直轄市、縣市攤販輔導暨管理自治條例應為優先適用的法規體系，俾以因應行政罰法、各該專業行政法規的衝擊。
三、主管機關（單位）之規範
建議可明確規定，攤販之輔導暨管理，以各該直轄市、縣市政府為主管機關[1]，至於權責劃分如下：
（一）攤販之登記、發證、規劃及管理，由各該直轄市、縣市政府○○局（如建設局）負責。
（二）無證或妨害交通、安寧秩序攤販之取締，由各該直轄市、縣市政府警察局負責。
（三）攤販就業輔導，由各該直轄市、縣市政府○○局（如社會局、勞工局等）負責。
（四）食品衛生查驗及取締，由各該直轄市、縣市政府衛生局負責。
（五）營業場所有礙環境衛生及噪音之取締，由各該直轄市、縣市政府環境保護局負責。
（六）營業稅之課徵事項（如特別稅課、臨時稅課或附加稅課等），由各該直轄市、縣市政府稅捐稽徵處，配合財政局規劃執行之。
另為符合行政程序法第十五條「委任」及「委託」之規定，各該直轄市、縣市攤販輔導暨管理自治條例亦得各該主管機關（單位）之間的「委任」或「委託」，俾利執行攤販之許可、規劃及管理等自治業務。至於，各該縣政府對鄉鎮市公所的部分，應於自治條例中明定「委辦」的法源依據，俾期符合地方制度法第二條第三款「委辦事項」之規定（亦即，可明定各該縣政府得依攤販輔導暨管理自治條例，將上開○○業務的若干部分，委辦由鄉鎮市公所執行之）。
不僅如此，如為因應行政程序的施行，以及政府再造所謂「委外化」的策略，並提昇指定攤販集中區攤位營業許可持有人自我管理之能力，使對內部成員具有拘束力，行政機關（即各該直轄市、縣市政府）另得依行政程序法第十六條之規定，將其上開主政權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。因此，可於自治條例中另明定主管機關，亦得將辦理攤位管理業務及協助攤位違規查報之部分權限，「得」委託民間團體或個人行使之。也就是說，受託行使公權力之民間團體或個人，亦得成為行政程序法第二條第三項的「準行政機關」。
四、攤販的定義與基本類型
建議可規定各該直轄市、縣市攤販輔導暨管理自治條例中，所稱的「攤販」係指於戶外公共場所或公、私有土地之設攤營業者。但銷售公益彩券、經政府機關邀請展售產品或市政府各目的事業主管機關依權責許可設攤營業者，不在此限[2]。至於，「攤販集中區」，則是指主管機關公告指定特定區域供攤販集中營業之場所[3]。至於，攤販營業場地依其營業型態，另得區分為：
（一）零星攤位：經核准個別攤販營業之攤位。
（二）集合攤位：於攤販集中區或其他許可區域（路段），提供集體從事攤販業務之場地，區分為下列二類：（A）經常性集合攤位：於攤販集中區內，提供定時、定點經常性營業之場所；（B）臨時性集合攤位：於許可區域（路段），提供定時、定點之臨時性營業場所。
除此之外，「流動攤販」是否予以規範或禁止，甚或納入「零星攤位」或「集合攤位」的概念，得由各該直轄市、縣市政府本於因地制宜的施政需要決定之。舉例來說，臺北市政府即採取「管『地』不管『人』」的立法政策，因此僅需要規範「攤販」、「攤販集中區」、「零星攤位」、「集合攤位」與特別除外規定（如銷售公益彩券、經政府機關邀請展售產品或市政府各目的事業主管機關依權責許可設攤營業者，不在此限）外，自毋須再就「流動攤販」、「夜市」或「黃昏市場」等概念予以規定。
更具體的說，臺北市政府所擬訂的攤販管理自治條例為有效區分攤販營業場地，即於自治條例（草案）中以營業型態區分攤位為「零星攤位」及「集合攤位」兩類。而且，係以「許可制」為原則，另集合攤位則區分為「經常性集合攤位」及「臨時性集合攤位」；詳言之，零星攤位係指許可於市區道路或私人土地上設攤營業之場所攤位，有別於此，經常性集合攤位係指於攤販集中區設攤以定時、定點固定營業之場所，如臺北市華西街攤販集中區之攤位。相對的，臨時性集合攤位係指於特定日聚集多數攤販（如節慶、廟會…等）臨時設攤營業，其營業時段非全年性或每日性者，例如：趕集式攤販、短期性特色主題市集、以機動車輛設攤者…等。
五、攤販營業場地與營業資格之管制
另攤販營業場地之設置與總量，及其營業地點與時段等管制事項（主要的原因是，攤位總量、營業地點、營業種類及營業時間，皆需經當地民意及政策考量決定，故禁止攤位營業者，於攤位營業許可之有效期限內自行變更營業時間、營業種類，以及營業地點），除可由基層民眾或團體反映並提出申請外，亦得由直轄市、縣市政府主動提出設置的規劃構想，並由建管機關（單位）考量環境容許及社區需要等因素後提出設置議案送請各該直轄市、縣市「攤位設置許可審查委員會」審議通過後，報請主管機關核定後公告之[4]，以達攤位總量管制之機制，並落實「管地不管人」之攤販輔導政策。
此外，攤販之營業如較易造成當地營業環境、噪音…等之負面影響，則設若設攤營業之攤位能保留一定比例之數額予該行政區域或地域編組內（如鄉鎮市區、村里鄰等）之居民，除可使攤販設攤區域之居家環境品質有一定程度的提昇作用外，並可藉此提高當地就業機會。因此，各該直轄市、縣市自治條例均可明定許可設置之攤位總量、營業時間、種類及地點，並應設定期檢討之機制（如規費法每三年應定期檢討之機制）；另為因應身心障礙者或中低收入戶之照顧，亦可於攤販輔導暨管理自治條例中，明定其優先分配之比例[5]。同時，申請攤位營業設置者如其資格合格之申請案件超過主管機關所核准之攤位總量時，則應以公開抽籤、投標或其他適當之方式，決定其核發許可之順序。
至於，上揭「攤位設置許可審查委員會」之委員，應由攤販設置暨營運所涉及之各該業務主管機關（單位），如建設局、都市發展局、工務局、警察局、交通局、消防局、環境保護局、衛生局、民政局、社會局、鄉鎮市區公所及其他相關機關指派人員組成之；其設置之辦法，可由直轄市、縣市政府另以自治規則定之。
六、攤販營業場地之規費
「管地不管人」之攤販輔導政策另有的優點是，就規費收取而言，除便於行政機關開徵外，亦較符合所謂「地域管轄範圍」內的「受益者付費原則」（或：使用者付費之原則）。例如，各該直轄市、縣市攤販輔導暨管理自治條例，可明定零星攤位或集合攤位申請人，或於申請核准後應繳納規費、場地使用費及其他必要費用（如清潔服務費）[6]，以符使用者付費及公平競爭之原則，復得藉此增加地方自治團體之財政收入。
在此，本研究團隊建議，既然地方制度法第六十七條第三項業明定「地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定；其未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」則規費所第七條、第八條所謂行政規費與使用規費，均屬所謂的「有名規費」，固然得由各地方政府自行訂定「規費收取『基準』」[7]作為收取規費之依據。惟「無名規費」（即規費法或其他法律未規定之規費），則另涉及攤販或地方居民之權利義務事項，如屬重要的自治事項者，本宜以自治條例作為規範的基礎，而不宜僅以自治規則定之（地方制度法第二十八條規定參照）。
七、攤販營業許可之保留廢止權
各該直轄市、縣市攤販輔導暨管理自治條例中，均得明定主管機關於核發攤位營業許可之行政行為時，可依據行政程序法第九十三條及第一百二十三條之規定，保留行政處分之廢止權[8]。此外，如為落實攤位營業許可制度，可增列攤位未經核准將攤位營業許可轉讓、轉借、轉租他人使用、分租或委託他人經營者，甚或是攤販之攤棚、架經各該直轄市、縣市政府公告拆遷逾三十日拒不拆遷者，另將廢止攤位營業許可。
另可於相關自治條例中明定獲得營業許可之攤販，應就其營業地點或場所，投保公共意外責任險[9]，至於其最低保險金額，則由主管機關另以自治規則公告之；如未遵守該項規定者，亦保留攤販營業許可之廢止權。
八、攤棚、攤架的式樣管理規定
另為落實攤販之管理，以及配合各該直轄市、縣市觀光政策之發展，可於各該直轄市、縣市攤販輔導暨管理自治條例中明定攤販營業之攤棚、攤架應符合主管機關之規定。甚至，臨時性集合攤位如係為發展都會或鄉村地區之特色者，抑或推展短期之主題性活動，甚或配合社區發展之需求所設置者，其攤棚、攤架之設置本應有其特殊性，均可由各該主管機關另以自治規則、地方行政規則（如各該直轄市、縣市攤販管理營運計畫書等）定之；惟其相關授權依據，則需明定於自治條例之中。