2005-07-01 07:34:33Macoto Chen
催生二○○六年新憲法的模式（三）
作者陳朝建*，本文業刊載於「國家政策季刊」第4卷第2期（民國九十四年六月），頁129-148，台北：行政院研考會出版。囿於部落格字數限制，玆分成數個段落連載之（特別說明：本文寫作暨審查期間為2004年10月至2005年4月）......
肆、催生新憲法之進程
如按葉俊榮氏的觀點與期待，並將民進黨政府催生新憲法的模式認定係屬於「階段式制憲」者，則阿扁所謂的二○○六年新憲法之催生，亦應該屬於「修憲」或「過渡憲法」之制定，而非完成最後的新憲法。主要的理由是，國會改革修憲案（亦可稱為第七次修憲）甫於二○○四年由立法院三讀通過，並將於二○○五年選出任務型國民大會予以複決，仍屬傳統的「修憲」方式。
相形之下，若二○○六年新憲法的催生貿然採取直接制憲或大幅修憲的「一次到位」方式，反將引發更多的憲政爭議與統獨爭議；相反的，誠如前文所言，多次漸進修憲也有其困難。正因為如此，若將二○○六年的新憲法認定為啟動「階段式制憲」的首部曲或第二部曲，將可使台灣憲法的變遷模式獲得解套。也就是說，可在如下的兩種進程中，擇一而行：
（一）無論國會改革修憲案（即第七次修憲）最後是否順利完成，則二○○六年新憲法的催生，可視為催生新憲法的首部曲，亦即僅為預備制定新憲法的「修憲」動作而已。亦即，若仿照南非的「階段式制憲」模式，則二○○六年所催生的新憲法，僅屬於對既有憲法本文、憲法增修條文的再修正，儘管其可預定於二○○八年五月二十日起實施。惟自二○○八年五月二十日起，無論民進黨是否繼續執政，都必須展開政黨協商確認基本架構的「過渡憲法」（為期兩年或四年），然後再以一九九○年代的「人民制憲會議」模式予以複製，或由公民選出制憲代表通過新憲法後另經公民複決程序，以完成最終的台灣新憲法。不過，這樣的理解基本上並不吻合陳水扁總統在民進黨十七週年黨慶時的心願期許。
（二）更好的方式是，將國會改革修憲案（即第七次修憲）視為「階段式制憲」模式的首部曲，而將二○○六年所擬催生的新憲法，轉型為朝野政黨協商的「過渡憲法」。亦即，自二○○八年五月二十日起，無論民進黨是否繼續執政，屆時即可限期展開「最後完成新憲」的末部曲。當然，這樣的理解或許仍無法完全吻合陳水扁總統在民進黨十七週年黨慶時的心願期許，畢竟他的講法是：
……二○○六年年底我們也要透過公民投票來複決第一部新憲法，二○○八年五月二十日，阿扁卸任的那一天，台灣新憲法要正式實施。這就是阿扁連任總統最大的意義，是阿扁對台灣人民的承諾，也是阿扁的歷史使命，希望大家共同響應……（以上摘錄自陳水扁總統於民進黨十七週年黨慶的講詞）
對此，李鴻禧教授則另提出完整的「制憲進程」（制憲時程）計畫，並強調可由行政機關或總統主導二○○六年新憲法的催生工程。蓋李氏主張，在二○○四年三月二十日總統大選之前，臨時編組於總統府內的「新憲法小組」主要工作是：討論制定新憲法的程序，但完全不必涉及新憲法的實質內容。待「新憲法小組」搜集資料、廣徵行政院各部會、立法院、司法院與社會各界對新憲法「實質內容」的意見後，再將所有資料轉交給由政治、社會、財經等專業學者組成的「制憲小組」即可[42]。
另李鴻禧教授也認為待二○○四年總統選結束後，迄二○○六年五月的兩年期間，可由「制憲小組」草擬一部「新憲法草案」，制定一部適合於台灣的新憲法，例如新憲法內容應包括基本人權、和平生存權、文明發展權、生態環境權、教育自由權等課題，而非僅限於領土疆域或政府組織的改造工程。其次，若新憲法草案能夠於二○○六年即時提出後，該「制憲小組」的任務就宣告結束，而進入總統召集「憲法會議」的憲法時刻，密集討論二○○六年新憲法的草案內容，再讓各界對此草案提出批評、建議，最終則交付公民複決；並可於二○○七年五月二十日公布。更重要的是，李氏還認為新憲法公布後，應再利用一年的緩衝時間讓立法、行政機關制定或修改不適合新憲法的相關法律，例如耕者有其田、土增稅等配套法令，但仍可將台灣新憲法定於二○○八年五月二十日起正式施行[43]。
可以理解的是，李鴻禧教授所規劃的制憲時程，即催生二○○六年新憲法的進度應該較貼近於陳水扁總統在民進黨十七週年黨慶時的主觀期待；不過，若依此進程規劃的話，顯係屬於「一次直接制憲」的模式，無論是從權力政治，或政治系統，抑或國際政治的角度觀之，恐將產生諾大的衝突、衝擊與威脅，而超乎台灣可以承載的界線。
相反的，若是繼續採「多次漸進修憲」或「一次大幅修憲」之模式催生二○○六年新憲法的話，則依第六次憲法增修條文的規定，必需先等到二○○四年由立法院所通過的國會改革修憲案（第七次修憲），即內容包括國會席次減半、單一選區兩票制與公投入憲等項議題的修憲案，先在程序上經過半年的公告期滿後，再經由公民選舉之任務型國民大會複予以決，始告完成整個的修憲工程。再者，可等到任務型國民大會完成任務，亦即正式取消國民大會的複決機制後，則陳水扁總統可於二○○六年以前提出台灣新憲法版本（惟係以修憲之名所為的「一次大幅修憲」），交由公民複決程序後，而定於二○○八年五月二十日起施行。詳言之，這種催生新憲法的進程，在模式的選擇上，是先繼續「多次漸進修憲」，而後「一次大幅修憲」，全程並以修憲方式完成制憲之實；實際上，亦吻合陳水扁總統的主觀期待（即其於民進黨十七週年黨慶的講詞訴求）。
伍、結語
總的來說，本文認為陳水扁總統所謂「催生二○○六年新憲法」的模式，已不會是「制憲」模式，尤其是不宜採「一次直接制憲」的模式為之；也就是說，前文上開李鴻禧教授所研議的「制憲時程」（制憲進程）似應該不會成為台灣新憲法的操作範本。此外，本文亦認為陳水扁總統所謂「催生二○○六年新憲法」的模式，也不宜是「漸進階段式制憲」，畢竟這並不符合陳水扁總統的主觀期待，也將與甫於二○○四年啟動的第七次修憲產生某種程度的扞格[44]。
比較理想的方式是，「催生二○○六年新憲法」的模式應先繼續採「多次漸進修憲」的方式為之，然後再「一次大幅修憲」定位。亦即，本文認為陳水扁總統所謂「催生二○○六年新憲法」的模式，得以是「修憲」模式[45]，而達成「制憲」的實質目的！若套用葉俊榮教授的觀點來說，更能吻合「制憲與修憲的相對化」之憲法變遷潮流。附帶一提的是，本文亦就二○○六年新憲法之催生目的，採用憲法理論的觀點、權力政治的體察、政治系統的見解、國際政治的理解，提出全觀性的總體說明，更能使讀者瞭解無論採取何種模式而「催生二○○六年新憲法」的各種具體意義。
肆、催生新憲法之進程
如按葉俊榮氏的觀點與期待，並將民進黨政府催生新憲法的模式認定係屬於「階段式制憲」者，則阿扁所謂的二○○六年新憲法之催生，亦應該屬於「修憲」或「過渡憲法」之制定，而非完成最後的新憲法。主要的理由是，國會改革修憲案（亦可稱為第七次修憲）甫於二○○四年由立法院三讀通過，並將於二○○五年選出任務型國民大會予以複決，仍屬傳統的「修憲」方式。
相形之下，若二○○六年新憲法的催生貿然採取直接制憲或大幅修憲的「一次到位」方式，反將引發更多的憲政爭議與統獨爭議；相反的，誠如前文所言，多次漸進修憲也有其困難。正因為如此，若將二○○六年的新憲法認定為啟動「階段式制憲」的首部曲或第二部曲，將可使台灣憲法的變遷模式獲得解套。也就是說，可在如下的兩種進程中，擇一而行：
（一）無論國會改革修憲案（即第七次修憲）最後是否順利完成，則二○○六年新憲法的催生，可視為催生新憲法的首部曲，亦即僅為預備制定新憲法的「修憲」動作而已。亦即，若仿照南非的「階段式制憲」模式，則二○○六年所催生的新憲法，僅屬於對既有憲法本文、憲法增修條文的再修正，儘管其可預定於二○○八年五月二十日起實施。惟自二○○八年五月二十日起，無論民進黨是否繼續執政，都必須展開政黨協商確認基本架構的「過渡憲法」（為期兩年或四年），然後再以一九九○年代的「人民制憲會議」模式予以複製，或由公民選出制憲代表通過新憲法後另經公民複決程序，以完成最終的台灣新憲法。不過，這樣的理解基本上並不吻合陳水扁總統在民進黨十七週年黨慶時的心願期許。
（二）更好的方式是，將國會改革修憲案（即第七次修憲）視為「階段式制憲」模式的首部曲，而將二○○六年所擬催生的新憲法，轉型為朝野政黨協商的「過渡憲法」。亦即，自二○○八年五月二十日起，無論民進黨是否繼續執政，屆時即可限期展開「最後完成新憲」的末部曲。當然，這樣的理解或許仍無法完全吻合陳水扁總統在民進黨十七週年黨慶時的心願期許，畢竟他的講法是：
……二○○六年年底我們也要透過公民投票來複決第一部新憲法，二○○八年五月二十日，阿扁卸任的那一天，台灣新憲法要正式實施。這就是阿扁連任總統最大的意義，是阿扁對台灣人民的承諾，也是阿扁的歷史使命，希望大家共同響應……（以上摘錄自陳水扁總統於民進黨十七週年黨慶的講詞）
對此，李鴻禧教授則另提出完整的「制憲進程」（制憲時程）計畫，並強調可由行政機關或總統主導二○○六年新憲法的催生工程。蓋李氏主張，在二○○四年三月二十日總統大選之前，臨時編組於總統府內的「新憲法小組」主要工作是：討論制定新憲法的程序，但完全不必涉及新憲法的實質內容。待「新憲法小組」搜集資料、廣徵行政院各部會、立法院、司法院與社會各界對新憲法「實質內容」的意見後，再將所有資料轉交給由政治、社會、財經等專業學者組成的「制憲小組」即可[42]。
另李鴻禧教授也認為待二○○四年總統選結束後，迄二○○六年五月的兩年期間，可由「制憲小組」草擬一部「新憲法草案」，制定一部適合於台灣的新憲法，例如新憲法內容應包括基本人權、和平生存權、文明發展權、生態環境權、教育自由權等課題，而非僅限於領土疆域或政府組織的改造工程。其次，若新憲法草案能夠於二○○六年即時提出後，該「制憲小組」的任務就宣告結束，而進入總統召集「憲法會議」的憲法時刻，密集討論二○○六年新憲法的草案內容，再讓各界對此草案提出批評、建議，最終則交付公民複決；並可於二○○七年五月二十日公布。更重要的是，李氏還認為新憲法公布後，應再利用一年的緩衝時間讓立法、行政機關制定或修改不適合新憲法的相關法律，例如耕者有其田、土增稅等配套法令，但仍可將台灣新憲法定於二○○八年五月二十日起正式施行[43]。
可以理解的是，李鴻禧教授所規劃的制憲時程，即催生二○○六年新憲法的進度應該較貼近於陳水扁總統在民進黨十七週年黨慶時的主觀期待；不過，若依此進程規劃的話，顯係屬於「一次直接制憲」的模式，無論是從權力政治，或政治系統，抑或國際政治的角度觀之，恐將產生諾大的衝突、衝擊與威脅，而超乎台灣可以承載的界線。
相反的，若是繼續採「多次漸進修憲」或「一次大幅修憲」之模式催生二○○六年新憲法的話，則依第六次憲法增修條文的規定，必需先等到二○○四年由立法院所通過的國會改革修憲案（第七次修憲），即內容包括國會席次減半、單一選區兩票制與公投入憲等項議題的修憲案，先在程序上經過半年的公告期滿後，再經由公民選舉之任務型國民大會複予以決，始告完成整個的修憲工程。再者，可等到任務型國民大會完成任務，亦即正式取消國民大會的複決機制後，則陳水扁總統可於二○○六年以前提出台灣新憲法版本（惟係以修憲之名所為的「一次大幅修憲」），交由公民複決程序後，而定於二○○八年五月二十日起施行。詳言之，這種催生新憲法的進程，在模式的選擇上，是先繼續「多次漸進修憲」，而後「一次大幅修憲」，全程並以修憲方式完成制憲之實；實際上，亦吻合陳水扁總統的主觀期待（即其於民進黨十七週年黨慶的講詞訴求）。
伍、結語
總的來說，本文認為陳水扁總統所謂「催生二○○六年新憲法」的模式，已不會是「制憲」模式，尤其是不宜採「一次直接制憲」的模式為之；也就是說，前文上開李鴻禧教授所研議的「制憲時程」（制憲進程）似應該不會成為台灣新憲法的操作範本。此外，本文亦認為陳水扁總統所謂「催生二○○六年新憲法」的模式，也不宜是「漸進階段式制憲」，畢竟這並不符合陳水扁總統的主觀期待，也將與甫於二○○四年啟動的第七次修憲產生某種程度的扞格[44]。
比較理想的方式是，「催生二○○六年新憲法」的模式應先繼續採「多次漸進修憲」的方式為之，然後再「一次大幅修憲」定位。亦即，本文認為陳水扁總統所謂「催生二○○六年新憲法」的模式，得以是「修憲」模式[45]，而達成「制憲」的實質目的！若套用葉俊榮教授的觀點來說，更能吻合「制憲與修憲的相對化」之憲法變遷潮流。附帶一提的是，本文亦就二○○六年新憲法之催生目的，採用憲法理論的觀點、權力政治的體察、政治系統的見解、國際政治的理解，提出全觀性的總體說明，更能使讀者瞭解無論採取何種模式而「催生二○○六年新憲法」的各種具體意義。