本篇文章作者為陳朝建*、王惠玲**，係由前者大幅改寫自後者修習「政府財政及預算」課程（2005/02~2005/06）的期末報告，惟囿於部落格每篇文字限制，謹分成兩個段落連續登載（備註：本篇待續）......

壹、前言
　　本文所擬研究之課題，既屬地方財政的研究範疇，亦與地方府會關係的互動架構密切關聯，尤其是與預算政治的爭議個案有關[1]。在此，另為清楚瞭解整個研究課題起見，本文將以法制研究途徑、權力研究途徑為主，輔以次級資料分析法並藉由個案訪談內容作為基本的研究素材。

　　誠如學者紀俊臣（東海大學政治系學系教授）、黃錦堂（台灣大學政治學系教授）等人所指，我國的地方政府體制應屬「議會—首長雙元分立制」，這其實就是筆者或通說所稱的「權力分立制」，亦可稱為「機關對立制」，即地方行政機關與立法機關係分別設立，其行政首長與議會成員乃各自民選產生，且各自獨立行使職權，惟兩者之間卻必須依法牽制以資平衡[2]。

　　值得注意的是，如地方行政機關與地方立法機關兩者之間欠缺客觀而具強制力的爭議仲裁機構，或是府會雙方缺乏自制能力與協商機制的話，地方府會關係的衝突，就會再隨派系政治的糾葛、利益政治的左右，而形諸於更多的地方預算爭議案件之中。

　　例如地方制度法第四十條雖規定，直轄巿政府總預算案應於會計年度開始三個月前送達直轄巿議會；縣巿政府、鄉鎮巿公所總預算案，應於會計年度開始二個月前送達各該議會、代表會。而且，立法機關應於會計年度開始一個月前審議完成，並於會計年度開始十五日前由行政機關發布。儘管法律如此規定，惟地方預算之審議與執行仍將發生若干爭議，像是[3]：

　　（一）地方總預算案未如期完成審議，該如何處理？又即使地方總預算案如期完成審議，但附帶決議違法或窒礙難行，則應如何處理？更根本的問題是，地方議會的決議不清不楚，或附帶決議極為模糊應該如何處理？

　　（二）地方總預算案縱經各該行政機關提起覆議之後，若地方議會、代表會維持之原決議仍有違法或逾越權限情事，又該如何處理？或者說，地方行政機關不予執行或消極抵制，則應如何處理？

　　（三）地方府會之間就地方總預算案所發生之爭議，報請監督機關邀集有關機關協商解決時，如彼此之間無法獲致協商結論，或因逕為決定之故，卻引發更大的爭議時，又應如何處理？


貳、爭議個案
一、台北縣汐止市八十八及八十九年度預算爭議
　　一九九九年五月十二日台灣時報的報導指出，台北縣汐止市民代表會於民國八十八年五月十一召開定期會期間，市長周麗美以代表會不尊重秘書人員為由，拒絕施政報告；代表會則質疑周麗美對施政能力，並擬將周麗美移送監察院，並決定日後將以預算審查作為反制工具，使所會關係（亦屬地方府會關係）蒙上陰影。舉例來說，汐止市公所即減少代表會預算額度的編列，引起代表會的極度不滿；另再就「水患慰問金」發放額度而言，「所會喊價」亦有明顯差異，雙方嫌隙漸增的結果，汐止市民代表會在審查八十八年下半年度以及八十九年度總預算之際[4]，即對市公所擬編列之歲出總預算二十五億元大幅刪減近十億元。

　　在此，依地方制度法第三十九條、第四十條之規定，本案汐止市公所雖可就預算案窒礙難行部分於三十日內移請市民代表會覆議，且市民代表會應於覆議案送達後十五日之內作成決議。如為休會期間，則應於七日內召集臨時會，並於開議後三日內作成決議；覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如有出席代表三分之二以上維持原議決時，汐止市公所應即接受該決議。同時，汐止市公所對預算案所提之覆議案，如在原決議失效後，市民代表會即應就汐止市公所原提案重行議決，並不得再為相同之決議，且汐止市公所亦不得再提覆議。

　　本案民國八十八年六月經汐止市公所提出覆議案，並導致市民代表會原決議失效（因市民代表會未達三分之二以上維持原決議）；惟市民代表會卻針對各預算科目重審，均各以保留一元結案，包括里建設經費、社區巴士及臨時人員人事經費等都會受影響。不僅如此，汐止市所會爭議愈演愈烈的結果，同年八月間即爆發汐止市民代表會人員無法按期領取薪俸的情事（一九九九年六月二十五日、八月五日聯合報台北縣新聞報導等項報導參照整理）。

　　全案經自治監督機關即台北縣政府介入協商處理後，自民國八十八年七月份起至民國八十九年六月為止，為期一年汐止市公所未依法撥付汐止市民代表會之相關費用，導致市民代表會之相關行政費用無著部分，暫由台北縣政府補助；期間台北縣政府亦屢次發函至汐止市公所，表示催付款項與暫時補助之立場，即依地方制度法第七十六條規定「代行處理」原應由汐止市公所負擔之費用，並將自以後年度補助款扣減抵充之[5]。又本案所涉及之爭議問題，應可作以下之分析：

　　（一）地方行政機關應支付地方立法機關之法定經費，蓋依地方制度法第五十六條，以及地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例之規定，鄉鎮市民代表得支研究費等必要費用；在開會期間並得酌支出席費、交通費及膳食費，並應由地方行政機關編列預算支付之。另財政收支劃分法第三十七條之一亦規定，地方政府應優先支應其編制內員額與經上級政府核定有案之人事費及相關費用、一般經常性支出、公共設施管理維護、依法律規定必須負擔之經費，以及其他屬地方政府應行辦理之地方性事務經費。基此，如汐止市公所拒絕支付市民代表會之人事費用、行政費用、業務管理、議事業務及建築設備等項費用，以維持地方立法機關之正常運作者，即屬違法之行政行為。

　　（二）自治監督機關之權責分析，蓋自治監督機關有監督地方自治團體運作之權，如從地方制度法之各項規定，即「核定」、「備查」等事先核可或事後知悉等設計觀之，均具有自治監督之意味。以本案為例，台北縣政府針對汐止市所會爭議即提依法介入協商（如依地方制度法第三十八條、第四十條規定為之協商解決），並可依法另採取適當之處置措施（如依地方制度法第七十六條規定予以代行處理）。

　　（三）汐止市公所之救濟途徑分析，蓋汐止市係屬台北縣所轄，且依地方制度法第十四條之規定，亦為具備公法人資格之地方自治團體；因此，儘管台北縣政府為汐止市所會爭議之自治監督機關，對汐止市之行政、立法機關均有監督權限，如依地方制度法第七十五條之規定，縣政府得撤銷、變更、廢止或停止鄉鎮市自治事項之執行，或依地方制度法第七十六條之規定代行處理地方自治團體依法應作為卻不作為之事項。惟即使台北縣政府得就汐止市之自治事項予以適法監督，然若汐止市認為台北縣政府所為之監督處分違法時，除可依法律特別規定請求救濟外，亦非不得依訴願法第一條第二項規定提起訴願，或另依行政訴訟法之規定提起行政訴訟以資救濟。


二、高雄縣岡山鎮九十一年度預算爭議
　　關於高雄縣岡山鎮公所九十一年度所編列並經代表會三讀通過之法定預算及以前年度保留款於執行中或未完成之前，代表會即臨時提案要求予以凍結，是否適法一節，行政院主計處民國九十一年二月十八日曾以處實一字第○九一○○○○二五四號函，表示[6]：

　　（一）經查地方制度法第五條第二項、第三十七條，以及第三十八條規定略以鄉鎮市民代表會及鄉鎮市公所，分別為鄉鎮市之立法機關及行政機關；鄉鎮市預算審議屬鄉鎮市民代表會之職權；鄉鎮市公所對鄉鎮市民代表會之議決案應予執行。依規定預算審議係屬立法機關職權，預算執行則係行政機關職權，業經鄉鎮市民代表會完成三讀程序之鄉鎮市總預算議決案，鄉鎮市公所自應依法執行。

　　是以，本案高雄縣岡山鎮民代表會對已完成三讀程序之該鎮總預算，於嗣後會期又作成予以凍結之決議，依地方制度法之立法意旨及內政部有關地方立法機關於審議總預算案時不得作成預算動支之附加條件之函釋要義觀之，立法機關對已完成法定程序之法定預算，再作成予以凍結之決議，此舉已對行政機關職權構成侵犯，顯亦不符立法、行政相互制衡之民主原則（以上係參照處實一字第○九一○○○○二五四號函內容整理）。

　　（二）至以前年度保留款，係法定預算於年度終了時未及執行，行政機關依預算法第七十二條、預算執行及決算編製等相關規定，本於職權予以核定保留轉入下年度繼續執行之經費，該等保留經費係已完成法定程序之法定預算執行之延續，基於上揭地方制度法規定意旨，預算執行既屬行政機關之職權，鄉鎮市民代表會自無權作成凍結不執行之決議（以上亦係參照處實一字第○九一○○○○二五四號函內容整理）。