2005-05-30 19:47:27Macoto Chen
論地方立法機關預算審議之決議效力（四）
本篇全名為「論地方立法機關預算審議之決議效力-以主決議與附加決議為例」（作者：陳朝建*、黃碧吟**），囿於部落格每篇文字限制，謹分成幾個段落連續登載（備註：結語/本篇待續）......
柒、結語
總體而言，預算具有滿足政府施政經費需求之功能，依行政權與立法權分立之憲政原則，預算之編製權及執行權歸屬行政機關，而審議權則由立法機關享有；地方立法機關在審議預算時，主要係就歲入與歲出之科及金額作成決議，不得為增加支出之提議，亦不得調整預算科目或變更地方行政機關施政計畫，且應遵守各項基本原則，如「預算不二審原則」、「禁反言原則」等。惟實務上，地方立法機關另常就預算科目及金額以外之事項（即主決議以外）作成種種決議，包括地方制度法第四十一條第二項附加條件或期限，以及同條第三項之附帶決議，造成府會爭議問題不斷滋生。
就本文研究發現而言，地方立法機關預算所作決議之效力為何，應視其是否逾越預算審議之範圍，以及是否侵犯行政機關之預算編製權及執行權而定。初步而言，主決議乃法定預算之一部分，與法定預算有不可分割之關係，經完成法法定程序者，具有等同法律之效力，對行政機關有絕對之拘束力，其內容當然應與預算有關，自不待言。而預算附加條件或期限者，該條件或期限以與法定預算有直接關聯為限，且屬法律或自治法規所容許者，對於行政機關亦有拘束力，其效力應終止於當年度預算執行；如就預算附加條件或期限以外之附款（如負擔），或所附加之條件繫於一方主觀之意志為效力得喪之依據（如經立法機關通過始得動支），顯已逾越預算審議權之合理範圍，且有侵及行政機關預算編製權及執行權之虞，僅能視其屬「法定外決議」，對行政機關不生法律上之效力[50]。至於立法機關就預算審議所為之附帶決議，依地方制度法第四十一條第三項規定，僅屬建議性質，行政機關不受該決議之拘束，固屬明確而無疑義，惟實務上卻常有事實上之拘束力，如行政機關無視其存在而輕忽者，往往不利於營造地方府會（或所會）和諧關係。
-----------註釋--------------
* 作者陳朝建為銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授，學術領域以憲法、地方制度法與法律政策分析為主。
** 作者黃碧吟為銘傳大學公共事務學研究所碩士在職專班（台北班）研究生，現於內政部法規委員會擔任秘書職務，專長為法制作業實務。
[1] 例如預算法第九十六條規定，地方政府預算，另以法律定之；前項法律未制定前，準用本法之規定。然而迄今為止，地方仍無地方政府預算法可資適用，而必須準用預算法之規定。又本段論述另可參照紀俊臣，《預算審議程序迫切需要的改革》，載於「中國地方自治月刊」第54卷，9期（民國九十年九月），頁45-54。
[2] 蓋依據學者Rubin的預算政治理論，她即認為預算的形成與動支都是高度的政治活動，絕對會涉及到權力的重新分配、選票的擷取與既有資源的相對剝奪。實際上，每位財政分配、預算配置的參與者，無論是民選首長、行政官僚、民意代表或是各種利益團體，他們對預算分配所要求的優先順序並不相同。更何況，作為納稅人的選民與決定預算支出的民選行政首長、各級民意代表之間，還存有特殊的「頭家─代理人」關係，那就是政府的公共財政、預算配置是受很多外部干擾因素之影響的，諸如：選舉支票、經濟興衰、突發的天然災難、公共輿論的轉向或特別的政治動盪等，而顯得變化多端、難以預料。總之，最重要的是，若按Rubin的基本論點：預算是一種政治資源，政治精英、利益團體都會利用預算的過程鞏固或擴大其政治上的支持度與影響力，而不管財政收支平衡的問題，以上另可參閱陳朝建，《挽救政府倒閉的辦法》，中國時報A15版專論，2003/12/19。或可參照陳立剛，《台灣預算審議制度問題及改進方向》，載於「月旦法學雜誌」第85期（民國九十一年六月），頁75-84。
[3] 實際上，憲法第五十九條、第七十條，以及預算法第四十九條、第五十一條、第五十二條等，亦有相同旨趣之規定。
[4] 本文所指的「主決議」，係指地方議會或代表會審議預算案時依地方制度法第四十一條第一項及預算法第九十六條準用第四十九條規定，就歲入、歲出項目之金額，決定其增、刪之審議意見。有別於此，「附加決議」則包括「附加條件或期限」與「附帶決議」，前者係指附加於預算主決議之條件或期限，亦即指地方議會或代表會依地方制度法第四十一條第二項及預算法第九十六條準用第五十二條第一項規定，就預算之動支附以須一定條件成就或俟將來確定事實之該當，始得執行者，惟通常以但書的形式表現之；後者則是指地方議會或代表會於其所通過之各筆預算科目之上，另外對於特定地方行政業務之執行，提出要求或建議。實務上，地方議會或代表會審議預算案所作之審議意見，指明為綜合決議、附帶意見、附帶建議等名稱，以及其他無涉及預算動支之但書意見，惟其性質與附帶決議相似者，仍視為附帶決議。。
[5] 可參閱陳朝建，《憲法政治：地方政府體制的類型》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/11/01，網址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[6] 可參照林明潭，《地方立法機關預算審議之研究》，台中：東海大學公共行政學系碩士論文，2004。
[7] 同前揭註。亦可參照陳朝建，《地方府會關係之理論與實用》，載於「中國地方自治月刊」第57卷，10期（民國九十三年十月），頁27-41。
[8] 可參照陳立剛，《台灣預算審議制度問題及改進方向》，載於「月旦法學雜誌」第85期（民國九十一年六月），頁75-84。
[9] 此處的相關說明，亦可參閱陳朝建，《財政法教室：法定預算的性質與審議程序》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/10/30，網址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[10] 更精確的說，此項「分組審查」程序的踐行與否，係取決於地方議會或代表會「自律規則」的規定與否，而有關自律規則的定義則請參照地方制度法第三十一條之規定。
[11] 以下基本原則均可參閱陳朝建，《地方制度法專題：地方議會審議預算的法定限制》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2005/05/12，網址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[12] 此部分的學界見解，亦可參照蔡志方等，《地方議會職權行使法制之研究》，台北：台北市政府法規委員會委託研究報告（民國九十一年十二月），2002。
[13] 蔡志方等，同前揭註。
[14] 仍請參照陳朝建，《地方制度法專題：地方議會審議預算的法定限制》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2005/05/12，網址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[15] 禁反言（estoppels）原則，乃禁止主張與以往相反的主張，即禁止翻供或禁止反反覆覆是也。通說以為，禁反言原則為英美訴訟制度的一種重要衡平手段，一旦某造之主張或辯詞不斷翻供或不斷反反覆覆者，則其權利行使即會受到阻卻，且亦將可能面臨敗訴之命運（參見法律英漢辭典，五南圖書出版公司，1988年5月）。以釋憲實務見解而言，有興趣的讀者亦可逕行參閱釋字第五二七號解釋之說明；例如，該號解釋之解釋文與解釋理由書即指出：「……地方行政機關對同級立法機關議決事項發生執行之爭議時，應依地制法第三十八條、第三十九條等相關規定處理，尚不得逕向本院聲請解釋。原通過決議事項之各級立法機關，本身亦不得通過決議案又同時認該決議有牴觸憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規疑義而聲請解釋……」。
[16] 除上述原則外，實務見解亦指出審議中的地方總預算案，亦不得由地方議會或代表會作成決議退回地方行政機關要求重編。蓋對於地方議會或代表會正在審議中的地方總預算案，能否經由議會或代表彙決議退回地方行政機關重編一節，行政院主計處民國九十三年十一月十八日處實一字第○九三○○○七二七三號函，已明確表示：「……依地方制度法立法意旨觀之，地方議會或代表會對已經審議之預算案並無退回重編之權，且地方議會或代表會對於地方行政機關所提預算案不得為增加支出之提議，係基於行政權及立法權各本所司之制衡原理，故地方議會或代表會如以退回審議中的總預算案之方式，要求地方行政機關在預算編列上主動讓步回應其要求，本質上已形同增加預算支出之提議，並不符合立法規範……」。以上亦可參照陳朝建，《地方制度法專題：地方議會審議預算的法定限制》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2005/05/12，網址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[17] 此項見解另可參閱陳朝建，《財政法教室：法定預算的性質與審議程序》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/10/30，網址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。蓋釋憲實務如釋字第三九一號解釋、第五二○號解釋均指出，預算案經立法院審議通過及公布為法定預算者，形式與法律案相當，惟因其內容、規範對象及審議方式與法律案不同，學理上仍稱之為「措施性法律」，但實則關於預算的法定地位仍有如下幾類學說，必需說明：（一）「預算法律說」，主張政府各項服務，無論是公權力行政或私經濟行政，均需以預算經費為其依據，否則會停擺的問題，因此預算如同法律均直接影響人民之權利義務，與法律並無差異，此即「預算法律說」。（二）「預算行政說」，主張預算案並未直接影響或規範人民之權利義務，且以會計年度為期間限制皆，自與法律案直接規範人民之權利義務有所不同；另預算編製提案係委行政部門負責，本質上預算係屬「行政權」的範疇；至於立法機關從事預算之審議時，亦需在不侵害行政機關預算編製提案權的行政保留範圍內，僅作適當幅度之修正而已，我國目前係以此說為主。（三）「預算法形式說」，則認為預算案僅與法律案之成立程序不同，亦即預算係以「個案立法」的形式成立，相反的，法律則以「通案立法」的形式存在；整體而言，若將法定預算之性質歸類為「預算法律說」、「預算行政說」等兩大類見解的話，本說也可以算是「預算法律說」的修正見解。
[18] 本案係內政部八十九年三月二十二日以台（89）內民八九○三五七六號函復行政院主計處（中部辦公室）八十九年三月九日台（八九）實室一字第○○七一三號書函徵詢之意見；並經行政院主計處八十九年五月三十一日台（八九）處實一字第二四八八四號函示在案。
[19] 本案經內政部於八十九年二月十六日以台（89）內民字第八九六四二七四號函示在案。
[20]內政部八十九年五月一日台（89）內民字第八九○四五六二號函示內容，係參採行政院主計處八十九年四月十九日台（八九）處實一字第○二四六三號函復意見辦理。
[21] 本案經內政部於九十年二月十四日以台（九十）內民字第九○○二五九六號函示在案。
[22] 內政部九十二年一月二十九日台內民字第九二○二四二二號函示內容，係參採行政院主計處九十二年一月二十日處實一字第○九二○○○三六○號函復意見辦理。
[23] 本案經內政部於九十一年二月二十五日以台內民字第○九一○○○二七六－○號函示在案。
[24] 內政部九十二年二月十七日台內民字第○九二○○○二七二七號函示內容，係參採行政院主計處九十二年二月十日處忠六字第○九二○○○八一八號書函復意見辦理。
[25] 本案係內政部九十三年十一月八日以台內民○九三○○○九三一一號函復行政院主計處九十三年十月二十七日處實一字第○九三○○○六七五八號書函徵詢之意見。
柒、結語
總體而言，預算具有滿足政府施政經費需求之功能，依行政權與立法權分立之憲政原則，預算之編製權及執行權歸屬行政機關，而審議權則由立法機關享有；地方立法機關在審議預算時，主要係就歲入與歲出之科及金額作成決議，不得為增加支出之提議，亦不得調整預算科目或變更地方行政機關施政計畫，且應遵守各項基本原則，如「預算不二審原則」、「禁反言原則」等。惟實務上，地方立法機關另常就預算科目及金額以外之事項（即主決議以外）作成種種決議，包括地方制度法第四十一條第二項附加條件或期限，以及同條第三項之附帶決議，造成府會爭議問題不斷滋生。
就本文研究發現而言，地方立法機關預算所作決議之效力為何，應視其是否逾越預算審議之範圍，以及是否侵犯行政機關之預算編製權及執行權而定。初步而言，主決議乃法定預算之一部分，與法定預算有不可分割之關係，經完成法法定程序者，具有等同法律之效力，對行政機關有絕對之拘束力，其內容當然應與預算有關，自不待言。而預算附加條件或期限者，該條件或期限以與法定預算有直接關聯為限，且屬法律或自治法規所容許者，對於行政機關亦有拘束力，其效力應終止於當年度預算執行；如就預算附加條件或期限以外之附款（如負擔），或所附加之條件繫於一方主觀之意志為效力得喪之依據（如經立法機關通過始得動支），顯已逾越預算審議權之合理範圍，且有侵及行政機關預算編製權及執行權之虞，僅能視其屬「法定外決議」，對行政機關不生法律上之效力[50]。至於立法機關就預算審議所為之附帶決議，依地方制度法第四十一條第三項規定，僅屬建議性質，行政機關不受該決議之拘束，固屬明確而無疑義，惟實務上卻常有事實上之拘束力，如行政機關無視其存在而輕忽者，往往不利於營造地方府會（或所會）和諧關係。
-----------註釋--------------
* 作者陳朝建為銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授，學術領域以憲法、地方制度法與法律政策分析為主。
** 作者黃碧吟為銘傳大學公共事務學研究所碩士在職專班（台北班）研究生，現於內政部法規委員會擔任秘書職務，專長為法制作業實務。
[1] 例如預算法第九十六條規定，地方政府預算，另以法律定之；前項法律未制定前，準用本法之規定。然而迄今為止，地方仍無地方政府預算法可資適用，而必須準用預算法之規定。又本段論述另可參照紀俊臣，《預算審議程序迫切需要的改革》，載於「中國地方自治月刊」第54卷，9期（民國九十年九月），頁45-54。
[2] 蓋依據學者Rubin的預算政治理論，她即認為預算的形成與動支都是高度的政治活動，絕對會涉及到權力的重新分配、選票的擷取與既有資源的相對剝奪。實際上，每位財政分配、預算配置的參與者，無論是民選首長、行政官僚、民意代表或是各種利益團體，他們對預算分配所要求的優先順序並不相同。更何況，作為納稅人的選民與決定預算支出的民選行政首長、各級民意代表之間，還存有特殊的「頭家─代理人」關係，那就是政府的公共財政、預算配置是受很多外部干擾因素之影響的，諸如：選舉支票、經濟興衰、突發的天然災難、公共輿論的轉向或特別的政治動盪等，而顯得變化多端、難以預料。總之，最重要的是，若按Rubin的基本論點：預算是一種政治資源，政治精英、利益團體都會利用預算的過程鞏固或擴大其政治上的支持度與影響力，而不管財政收支平衡的問題，以上另可參閱陳朝建，《挽救政府倒閉的辦法》，中國時報A15版專論，2003/12/19。或可參照陳立剛，《台灣預算審議制度問題及改進方向》，載於「月旦法學雜誌」第85期（民國九十一年六月），頁75-84。
[3] 實際上，憲法第五十九條、第七十條，以及預算法第四十九條、第五十一條、第五十二條等，亦有相同旨趣之規定。
[4] 本文所指的「主決議」，係指地方議會或代表會審議預算案時依地方制度法第四十一條第一項及預算法第九十六條準用第四十九條規定，就歲入、歲出項目之金額，決定其增、刪之審議意見。有別於此，「附加決議」則包括「附加條件或期限」與「附帶決議」，前者係指附加於預算主決議之條件或期限，亦即指地方議會或代表會依地方制度法第四十一條第二項及預算法第九十六條準用第五十二條第一項規定，就預算之動支附以須一定條件成就或俟將來確定事實之該當，始得執行者，惟通常以但書的形式表現之；後者則是指地方議會或代表會於其所通過之各筆預算科目之上，另外對於特定地方行政業務之執行，提出要求或建議。實務上，地方議會或代表會審議預算案所作之審議意見，指明為綜合決議、附帶意見、附帶建議等名稱，以及其他無涉及預算動支之但書意見，惟其性質與附帶決議相似者，仍視為附帶決議。。
[5] 可參閱陳朝建，《憲法政治：地方政府體制的類型》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/11/01，網址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[6] 可參照林明潭，《地方立法機關預算審議之研究》，台中：東海大學公共行政學系碩士論文，2004。
[7] 同前揭註。亦可參照陳朝建，《地方府會關係之理論與實用》，載於「中國地方自治月刊」第57卷，10期（民國九十三年十月），頁27-41。
[8] 可參照陳立剛，《台灣預算審議制度問題及改進方向》，載於「月旦法學雜誌」第85期（民國九十一年六月），頁75-84。
[9] 此處的相關說明，亦可參閱陳朝建，《財政法教室：法定預算的性質與審議程序》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/10/30，網址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[10] 更精確的說，此項「分組審查」程序的踐行與否，係取決於地方議會或代表會「自律規則」的規定與否，而有關自律規則的定義則請參照地方制度法第三十一條之規定。
[11] 以下基本原則均可參閱陳朝建，《地方制度法專題：地方議會審議預算的法定限制》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2005/05/12，網址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[12] 此部分的學界見解，亦可參照蔡志方等，《地方議會職權行使法制之研究》，台北：台北市政府法規委員會委託研究報告（民國九十一年十二月），2002。
[13] 蔡志方等，同前揭註。
[14] 仍請參照陳朝建，《地方制度法專題：地方議會審議預算的法定限制》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2005/05/12，網址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[15] 禁反言（estoppels）原則，乃禁止主張與以往相反的主張，即禁止翻供或禁止反反覆覆是也。通說以為，禁反言原則為英美訴訟制度的一種重要衡平手段，一旦某造之主張或辯詞不斷翻供或不斷反反覆覆者，則其權利行使即會受到阻卻，且亦將可能面臨敗訴之命運（參見法律英漢辭典，五南圖書出版公司，1988年5月）。以釋憲實務見解而言，有興趣的讀者亦可逕行參閱釋字第五二七號解釋之說明；例如，該號解釋之解釋文與解釋理由書即指出：「……地方行政機關對同級立法機關議決事項發生執行之爭議時，應依地制法第三十八條、第三十九條等相關規定處理，尚不得逕向本院聲請解釋。原通過決議事項之各級立法機關，本身亦不得通過決議案又同時認該決議有牴觸憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規疑義而聲請解釋……」。
[16] 除上述原則外，實務見解亦指出審議中的地方總預算案，亦不得由地方議會或代表會作成決議退回地方行政機關要求重編。蓋對於地方議會或代表會正在審議中的地方總預算案，能否經由議會或代表彙決議退回地方行政機關重編一節，行政院主計處民國九十三年十一月十八日處實一字第○九三○○○七二七三號函，已明確表示：「……依地方制度法立法意旨觀之，地方議會或代表會對已經審議之預算案並無退回重編之權，且地方議會或代表會對於地方行政機關所提預算案不得為增加支出之提議，係基於行政權及立法權各本所司之制衡原理，故地方議會或代表會如以退回審議中的總預算案之方式，要求地方行政機關在預算編列上主動讓步回應其要求，本質上已形同增加預算支出之提議，並不符合立法規範……」。以上亦可參照陳朝建，《地方制度法專題：地方議會審議預算的法定限制》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2005/05/12，網址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[17] 此項見解另可參閱陳朝建，《財政法教室：法定預算的性質與審議程序》，載於「部落格化的台灣政治法律學院」，2004/10/30，網址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。蓋釋憲實務如釋字第三九一號解釋、第五二○號解釋均指出，預算案經立法院審議通過及公布為法定預算者，形式與法律案相當，惟因其內容、規範對象及審議方式與法律案不同，學理上仍稱之為「措施性法律」，但實則關於預算的法定地位仍有如下幾類學說，必需說明：（一）「預算法律說」，主張政府各項服務，無論是公權力行政或私經濟行政，均需以預算經費為其依據，否則會停擺的問題，因此預算如同法律均直接影響人民之權利義務，與法律並無差異，此即「預算法律說」。（二）「預算行政說」，主張預算案並未直接影響或規範人民之權利義務，且以會計年度為期間限制皆，自與法律案直接規範人民之權利義務有所不同；另預算編製提案係委行政部門負責，本質上預算係屬「行政權」的範疇；至於立法機關從事預算之審議時，亦需在不侵害行政機關預算編製提案權的行政保留範圍內，僅作適當幅度之修正而已，我國目前係以此說為主。（三）「預算法形式說」，則認為預算案僅與法律案之成立程序不同，亦即預算係以「個案立法」的形式成立，相反的，法律則以「通案立法」的形式存在；整體而言，若將法定預算之性質歸類為「預算法律說」、「預算行政說」等兩大類見解的話，本說也可以算是「預算法律說」的修正見解。
[18] 本案係內政部八十九年三月二十二日以台（89）內民八九○三五七六號函復行政院主計處（中部辦公室）八十九年三月九日台（八九）實室一字第○○七一三號書函徵詢之意見；並經行政院主計處八十九年五月三十一日台（八九）處實一字第二四八八四號函示在案。
[19] 本案經內政部於八十九年二月十六日以台（89）內民字第八九六四二七四號函示在案。
[20]內政部八十九年五月一日台（89）內民字第八九○四五六二號函示內容，係參採行政院主計處八十九年四月十九日台（八九）處實一字第○二四六三號函復意見辦理。
[21] 本案經內政部於九十年二月十四日以台（九十）內民字第九○○二五九六號函示在案。
[22] 內政部九十二年一月二十九日台內民字第九二○二四二二號函示內容，係參採行政院主計處九十二年一月二十日處實一字第○九二○○○三六○號函復意見辦理。
[23] 本案經內政部於九十一年二月二十五日以台內民字第○九一○○○二七六－○號函示在案。
[24] 內政部九十二年二月十七日台內民字第○九二○○○二七二七號函示內容，係參採行政院主計處九十二年二月十日處忠六字第○九二○○○八一八號書函復意見辦理。
[25] 本案係內政部九十三年十一月八日以台內民○九三○○○九三一一號函復行政院主計處九十三年十月二十七日處實一字第○九三○○○六七五八號書函徵詢之意見。