2005-05-08 20:44:47Macoto Chen
地方制度法專題：行政罰法對地方制度法罰則種類之影響
本篇則係《地方制度法教室：行政罰法對自治條例罰則種類的影響》（筆者2005/03/31所撰）一文的補充說明，同樣也可歸類為行政法教室的教學短文，但亦可歸類地方制度法教室的分類文章。此次，筆者特別援引昔日以來的實務見解，更深入討論行政罰法的罰則種類與地方制度法罰則種類之限制的發展趨勢......
一、地方制度法的規定
按實務見解，地方制度法第二十六條第二項規定，直轄市、縣市自治條例就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。至直轄市、縣市之自治規則，或鄉鎮市自治法規（無論是自治條例或自治規則），若無法律之特別授權，尚不得規定處以行政罰（或稱為「行政秩序罰」）。
又上開地方制度法第二十六條第三項復規定，其他行政罰之種類如無法律之特別規定者，似應僅限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期內限制或禁止為一定行為之不利處分等四類。但倒過來說，若相關法律或各該專業法律明確授權之中央法規命令如已就上述四類以外之罰則，另予以規定或授權亦得以自治條例訂定者，地方自治團體自非不得採上述四類以外之罰則作為行政罰（或稱為「行政秩序罰」）之處罰手段。
而根據筆者所蒐集的詳細資料顯示，昔日以來的實務見解，如法務部民國九十二年二月十七日法律字第○九二○○○四三六九號函、法務部民國九十年九月二十五日（90）法律字第○三四八三三號函、內政部民國八十九年七月十三日（89）台內民字第八九○六一○一號函等，均即表示「吊銷許可證」、「撤銷許可」（更精確而言，法理上係「廢止許可證」）等處罰措施，似尚非屬地方制度法第二十六條所定罰則（罰鍰或其他種類之行政罰）之範圍（且其他種類之行政罰，限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期內限制或禁止為一定行為之不利處分），如無法律之特別規定，尚不得成為地方自治團體罰則之種類。
二、行政罰法的衝擊：昔日實務見解的反思！
有趣的是，在行政罰法公布施行之前，筆者任職於內政部民政司擔任專員期間，另曾以內政部台內民字第○九二○○○四○二九號函（民國九十二年四月九日）表示，有關地方自治團體如為制定各該環境清潔維護自治條例或樹木保護自治條例，而擬規定對違反地方自治事項行政義務之行為人，公布姓名及法人名稱一節，表示按地方制度法第二十六條規定，除法律另有規定，直轄市、縣市所定自治條例，關於其他行政罰之種類，應僅限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或且他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。若以各該環境清潔維護自治條例或樹木保護自治條例，對違反地方自治事項行政義務之行為人，予以「公布姓名及法人名稱」，不僅當時仍無法律依據，復已涉及對人民姓名權造成侵害而屬「裁罰性」之「不利處分」之一種，且非屬上開地方制度法四類「其他行政罰之種類」之範疇。實際上，這樣的見解也曾獲得法務部民國九十二年一月十五日法律字第○九一○○五一一五四號函之認同。不過，若在行政罰法公布施行後，上述見解是否還講得通呢？這個問題，就很值得我們予以注意了！
同樣的道理，在行政罰法公布施行之前，筆者任職於內政部民政司擔任專員期間，也曾另以內政部台內民字第○九一○○○五六四五號函（民國九十一年七月二十六日）表示，有關「臺中市攤販管理輔導自治條例」擬訂定沒入攤架屬具、通知監理單位吊扣車輛牌照及撤銷營業許可並註銷其攤販證或副證等罰則，應已逾越地方制度法第二十六條第三項規定其他種類行政罰之範疇。值得注意的是，在行政罰法公布施行之後，行政罰的種類本即得以包括罰緩、沒入，或其他種類之行政罰（包括剝奪資格之處分、限制權利或行為之處分、影響名譽之處分，以及警告性處分等），則筆者上述見解是否還講得通呢？實際上，這個問題，也必需再加以釐清！
三、更深層的反思：「上乘條例」與「橫出條例」的容許性課題
針對上述必需討論的問題，更根本的核心課題則在於，自治條例如較國家法律或基於法律授權之中央法規命令為更廣泛（如就法律未規範之事項為規定）或更高度（如更嚴格之罰則）之規範，是否即屬牴觸法律，迭有爭議？（詳參閱蔡茂寅，「地方自治之基礎理論」，台灣本土法學雜誌第十一期；林明鏘，「論地方立法權－以台北市自治法規為例」，律師雜誌第二四四期；劉文仕著「地方立法權－體系概念的再造與詮釋第一篇」第五十九頁以下），畢竟這另涉及「法律先占理論」的「上乘條例」、「橫出條例」等問題（或可另詳參陳朝建，2004/11/18，《地方制度法教室：上乘條例與橫出條例的基本理解》一文）。
猶記得離開內政部民政司轉任大學專任教職之前，筆者曾另以內政部台內民字第○九二○○○四九八四號函表示（民國九十二年五月十六日）：有關地方制度法與自治法規規範密度不同，致發生適用疑義地方制度法第三十條之規定，自治法規不得與法律、中央法規命令牴觸；惟法律、中央法規命令對特定自治事項之規範，係側重公共利益與秩序之基本保障，若地方自治團體認為其有因地制宜之需要，尚得制（訂）定相關自治法規而為更高密度之規範，仍非該法所不許。亦即，自治法規若未牴觸法律、中央法規命令所定上、下限之規制範圍，於此範圍內，則不生牴觸中央法律、法規命令之疑義。實際上，類此見解也曾出現於內政部民國九十年十月三十一日（90）台內營字第○九○六七○一四號函，該函亦表示：「有關自治條例所定罰則，如較法律為更高度之規定，是否即屬牴觸法律，尚不可一概而論，應視相關法律規範事項之性質及立法之目的，為整體考量。」
例如，法務部民國九十年九月十一日（90）法律字第○三二○一○八號函，曾就關於桃園縣政府擬自行制定「酒醉駕車重大違規實施勞務自治條例」，是否即與現行法律牴觸乙案，表示如下意見：
按地方制度法第二十六條第二項規定：「直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。‥‥」同條第三項規定：「前項罰鍰之處罰，最高以新台幣十萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。」準此，自治條例對於違反地方自治事項之行政義務者，應依上開規定為處罰規定。本件桃園縣政府擬自行制定「酒醉駕車重大違規實施勞務自治條例」，於自治條例中規定違規者應服勞務，查「服勞務」乃行政機關課以義務人為一定行為之不利處分，（似）非屬地方制度法第二十六條第三項所定之「其他種類之行政罰」。另關於自治條例如較法律為更廣泛 （如就法律未規範之事項為規定）或更高度（如更嚴格之罰則）之規範，是否即屬牴觸法律，迭有爭議；是以，本件對於自治條例之立法範圍，如尚有疑義（的話），宜洽請地方制度法主管機關內政部表示意見。
四、結語
地方制度法第二十六條所規定的行政罰，仍限於罰鍰或其他種類之行政罰嗎？而其他行政罰之種類，仍限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分嗎？
筆者以為上開規定，如再依「上乘條例」與「橫出條例」的容許性觀之，並配合行政罰法第一條、第二條等相關規定，似應調整並修正見解為違反地方自治事項上之行政義務的罰則種類，係包括罰鍰、沒入或其他種類行政罰，且其他種類行政罰不應僅侷限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分，而似可及於：（一）限制或禁止行為之處分；（二）剝奪或消滅資格、權利之處分；（三）影響名譽之處分；（四）警告性處分。
一、地方制度法的規定
按實務見解，地方制度法第二十六條第二項規定，直轄市、縣市自治條例就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。至直轄市、縣市之自治規則，或鄉鎮市自治法規（無論是自治條例或自治規則），若無法律之特別授權，尚不得規定處以行政罰（或稱為「行政秩序罰」）。
又上開地方制度法第二十六條第三項復規定，其他行政罰之種類如無法律之特別規定者，似應僅限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期內限制或禁止為一定行為之不利處分等四類。但倒過來說，若相關法律或各該專業法律明確授權之中央法規命令如已就上述四類以外之罰則，另予以規定或授權亦得以自治條例訂定者，地方自治團體自非不得採上述四類以外之罰則作為行政罰（或稱為「行政秩序罰」）之處罰手段。
而根據筆者所蒐集的詳細資料顯示，昔日以來的實務見解，如法務部民國九十二年二月十七日法律字第○九二○○○四三六九號函、法務部民國九十年九月二十五日（90）法律字第○三四八三三號函、內政部民國八十九年七月十三日（89）台內民字第八九○六一○一號函等，均即表示「吊銷許可證」、「撤銷許可」（更精確而言，法理上係「廢止許可證」）等處罰措施，似尚非屬地方制度法第二十六條所定罰則（罰鍰或其他種類之行政罰）之範圍（且其他種類之行政罰，限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期內限制或禁止為一定行為之不利處分），如無法律之特別規定，尚不得成為地方自治團體罰則之種類。
二、行政罰法的衝擊：昔日實務見解的反思！
有趣的是，在行政罰法公布施行之前，筆者任職於內政部民政司擔任專員期間，另曾以內政部台內民字第○九二○○○四○二九號函（民國九十二年四月九日）表示，有關地方自治團體如為制定各該環境清潔維護自治條例或樹木保護自治條例，而擬規定對違反地方自治事項行政義務之行為人，公布姓名及法人名稱一節，表示按地方制度法第二十六條規定，除法律另有規定，直轄市、縣市所定自治條例，關於其他行政罰之種類，應僅限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或且他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。若以各該環境清潔維護自治條例或樹木保護自治條例，對違反地方自治事項行政義務之行為人，予以「公布姓名及法人名稱」，不僅當時仍無法律依據，復已涉及對人民姓名權造成侵害而屬「裁罰性」之「不利處分」之一種，且非屬上開地方制度法四類「其他行政罰之種類」之範疇。實際上，這樣的見解也曾獲得法務部民國九十二年一月十五日法律字第○九一○○五一一五四號函之認同。不過，若在行政罰法公布施行後，上述見解是否還講得通呢？這個問題，就很值得我們予以注意了！
同樣的道理，在行政罰法公布施行之前，筆者任職於內政部民政司擔任專員期間，也曾另以內政部台內民字第○九一○○○五六四五號函（民國九十一年七月二十六日）表示，有關「臺中市攤販管理輔導自治條例」擬訂定沒入攤架屬具、通知監理單位吊扣車輛牌照及撤銷營業許可並註銷其攤販證或副證等罰則，應已逾越地方制度法第二十六條第三項規定其他種類行政罰之範疇。值得注意的是，在行政罰法公布施行之後，行政罰的種類本即得以包括罰緩、沒入，或其他種類之行政罰（包括剝奪資格之處分、限制權利或行為之處分、影響名譽之處分，以及警告性處分等），則筆者上述見解是否還講得通呢？實際上，這個問題，也必需再加以釐清！
三、更深層的反思：「上乘條例」與「橫出條例」的容許性課題
針對上述必需討論的問題，更根本的核心課題則在於，自治條例如較國家法律或基於法律授權之中央法規命令為更廣泛（如就法律未規範之事項為規定）或更高度（如更嚴格之罰則）之規範，是否即屬牴觸法律，迭有爭議？（詳參閱蔡茂寅，「地方自治之基礎理論」，台灣本土法學雜誌第十一期；林明鏘，「論地方立法權－以台北市自治法規為例」，律師雜誌第二四四期；劉文仕著「地方立法權－體系概念的再造與詮釋第一篇」第五十九頁以下），畢竟這另涉及「法律先占理論」的「上乘條例」、「橫出條例」等問題（或可另詳參陳朝建，2004/11/18，《地方制度法教室：上乘條例與橫出條例的基本理解》一文）。
猶記得離開內政部民政司轉任大學專任教職之前，筆者曾另以內政部台內民字第○九二○○○四九八四號函表示（民國九十二年五月十六日）：有關地方制度法與自治法規規範密度不同，致發生適用疑義地方制度法第三十條之規定，自治法規不得與法律、中央法規命令牴觸；惟法律、中央法規命令對特定自治事項之規範，係側重公共利益與秩序之基本保障，若地方自治團體認為其有因地制宜之需要，尚得制（訂）定相關自治法規而為更高密度之規範，仍非該法所不許。亦即，自治法規若未牴觸法律、中央法規命令所定上、下限之規制範圍，於此範圍內，則不生牴觸中央法律、法規命令之疑義。實際上，類此見解也曾出現於內政部民國九十年十月三十一日（90）台內營字第○九○六七○一四號函，該函亦表示：「有關自治條例所定罰則，如較法律為更高度之規定，是否即屬牴觸法律，尚不可一概而論，應視相關法律規範事項之性質及立法之目的，為整體考量。」
例如，法務部民國九十年九月十一日（90）法律字第○三二○一○八號函，曾就關於桃園縣政府擬自行制定「酒醉駕車重大違規實施勞務自治條例」，是否即與現行法律牴觸乙案，表示如下意見：
按地方制度法第二十六條第二項規定：「直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。‥‥」同條第三項規定：「前項罰鍰之處罰，最高以新台幣十萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。」準此，自治條例對於違反地方自治事項之行政義務者，應依上開規定為處罰規定。本件桃園縣政府擬自行制定「酒醉駕車重大違規實施勞務自治條例」，於自治條例中規定違規者應服勞務，查「服勞務」乃行政機關課以義務人為一定行為之不利處分，（似）非屬地方制度法第二十六條第三項所定之「其他種類之行政罰」。另關於自治條例如較法律為更廣泛 （如就法律未規範之事項為規定）或更高度（如更嚴格之罰則）之規範，是否即屬牴觸法律，迭有爭議；是以，本件對於自治條例之立法範圍，如尚有疑義（的話），宜洽請地方制度法主管機關內政部表示意見。
四、結語
地方制度法第二十六條所規定的行政罰，仍限於罰鍰或其他種類之行政罰嗎？而其他行政罰之種類，仍限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分嗎？
筆者以為上開規定，如再依「上乘條例」與「橫出條例」的容許性觀之，並配合行政罰法第一條、第二條等相關規定，似應調整並修正見解為違反地方自治事項上之行政義務的罰則種類，係包括罰鍰、沒入或其他種類行政罰，且其他種類行政罰不應僅侷限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分，而似可及於：（一）限制或禁止行為之處分；（二）剝奪或消滅資格、權利之處分；（三）影響名譽之處分；（四）警告性處分。