2004-12-25 21:16:35Macoto Chen
地方制度法專題：預算政治與地方府會關係的法律問題
以前在內政部民政司服務的時候（2002~2003），常有機會得與長官、同仁就預算政治與地方府會關係的相關法律問題，尤其是極為特殊的案件進行討論，例如：某鄉民代表會若刪減該鄉公所編列之預算總額，導致該鄉公所認為窒礙難行而提起覆議；未料鄉民代表會卻「欺敵耍詐」，先讓該鄉公所覆議成功（即原預算決議當然失其效力），但嗣後又對鄉公所重提之總預算案刪減更多之預算總額，則試問本案在現行法律規範密度不足且充斥法律漏洞的情況下，究應如何處理？
一、預算政治的法律依據
財政雖為庶政之母，但財政問題卻是高度政治的難題，尤其是「預算的編列與執行」的本質更是政治的。儘管如此，預算政治卻仍需受「依法行政」法律原理原則的拘束，例如地方預算的編列與執行，就必需依下列法律規範為之：
（一）依法律規定行之，如應受預算法、會計法、審計法、財政收支劃分法、地方制度法、公共債務法、公庫法、政府採購法等項法律之拘束。
（二）依法規命令或行政規則規定行之，如應受中央對直轄市及縣市政府補助辦法、中央及地方政府預算籌編原則、預算編製要點及預算執行要點等項行政命令，以及諸多「行政函令釋示」（或稱「通達行政」、「行政通達」，甚或可定位為「解釋性行政規則」）之拘束。
二、預算政治與地方府會關係
實際上，不僅地方預算的編列與執行是高度政治的，即連預算編列之後、執行之前也必需經過「地方府會關係」的審議互動，始得為之；正因為如此，地方預算的爭議難題總離不開地方府會關係的糾葛。
例如，地方制度法第四十條即規定，直轄巿政府總預算案應於會計年度開始三個月前送達直轄巿議會；縣巿政府、鄉鎮巿公所總預算案，應於會計年度開始二個月前送達各該議會、代表會。而且，立法機關應於會計年度開始一個月前審議完成，並於會計年度開始十五日前由行政機關發布。儘管法律如此規定，惟地方預算之審議與執行仍將發生若干爭議，如：
（一）地方總預算案未如期完成審議，該如何處理？又即使地方總預算案如期完成審議，但附帶決議違法或窒礙難行，則應如何處理？（按：更根本的問題是，地方議會的決議不清不楚，或附帶決議極為模糊應該如何處理？）
（二）地方總預算案縱經各該行政機關提起覆議之後，若地方議會、代表會維持之原決議仍有違法或逾越權限情事，又該如何處理？或者說，地方行政機關不予執行或消極抵制，則應如何處理？
（三）地方府會之間就地方總預算案所發生之爭議，報請監督機關邀集有關機關協商解決時，如彼此之間無法獲致協商結論，或因逕為決定之故，卻引發更大的爭議，又應如何處理？
三、預算政治與地方府會關係之惡例
承上所述，台灣的地方自治在運轉的過程中，即出現諸多預算政治與地方府會關係之惡例，型態計有如下幾種：
（一）決議文字根本違反「議決明確性原則」者，蓋依地方制度法第第三十五條至第三十七條之規定，地方議會、代表會得就若干事項為之「議決」，包括地方總預算案之審議決定，如決定通過或刪除，甚或另附加條件或期限。但實際上，很多地方議會、代表會卻宣稱「保留」特定科目的預算，則該被保留的科目預算係通過或不通過？正因為如此，地方行政機關應如何參照法令辦理呢？
（二）附帶決議屬「脫法議決」，亦即其所附加之條件或期限，形式上並非法律或自治法規所不許，但本質卻是違法或高度窒礙難行者。例如，假定○○縣議會於審議該縣某年度預算時，除刪減該縣政府所編列「補助旅台鄉親政令宣導費」二分之一外，並決議將預算書說明欄文字修正為「補助旅外鄉親政令宣導費」，是否涉及該縣政府施政計畫內容之變動與調整？即有爭議。更麻煩的是，地方議會、代表會對地方總預算案所為之附帶決議，本得由行政機關「參照法令」辦理，但「參照法令」辦理的裁量權限到底可以有多大、界限何在？
（三）其他惡例之「惡形惡狀」，如地方議會、代表會認為總預算案或有收支短差之預見可能，得否先要求行政機關自行調整？或是，因為派系爭鬥、選舉糾紛導致地方府會失和者，則地方議會、代表會可否逕行刪除地方行政機關所獲中央部會、上級政府機關業已核定之補助款？（當然，本篇導言案例就是令人感到頭痛的「惡形惡狀」之惡例變形）
四、結語
整體而言，地方制度法或相關公共財政法律應援引「法律明確性原則」增訂「議決明確性原則」之條款，俾以規範地方議會、代表會之決議。其次，針對「脫法議決」應增訂「確認無效」之「義務條款」，允許地方行政機關得以向自治監督機關請求（既是權利也是義務）確認各該「脫法議決」是否有效？再者，所謂「參照法令」辦理不應單純被廣義理解為即指「依法」辦理，應另作「必要性」之限制，以符比例原則之基本要求。最後，關於報請自治監督機關解決之前，應強制地方府會先行協議；協議不成，始得報請自治監督機關解決，俾期吻合「輔助性原則」之尊重地方自治團體內部制衡的基本原則！
備註—本篇導言案例，在現行法律規範密度不足且充斥法律漏洞的情況下，恐怕僅有兩種解決之道：（一）儘速修法確立「禁止不利益變更」之法律原則，惟通常緩不濟急；或是，（二）逕以「禁止不利益變更」之法律原則，作為自治監督機關行政函令釋示之基礎，介入個案協商解決。
一、預算政治的法律依據
財政雖為庶政之母，但財政問題卻是高度政治的難題，尤其是「預算的編列與執行」的本質更是政治的。儘管如此，預算政治卻仍需受「依法行政」法律原理原則的拘束，例如地方預算的編列與執行，就必需依下列法律規範為之：
（一）依法律規定行之，如應受預算法、會計法、審計法、財政收支劃分法、地方制度法、公共債務法、公庫法、政府採購法等項法律之拘束。
（二）依法規命令或行政規則規定行之，如應受中央對直轄市及縣市政府補助辦法、中央及地方政府預算籌編原則、預算編製要點及預算執行要點等項行政命令，以及諸多「行政函令釋示」（或稱「通達行政」、「行政通達」，甚或可定位為「解釋性行政規則」）之拘束。
二、預算政治與地方府會關係
實際上，不僅地方預算的編列與執行是高度政治的，即連預算編列之後、執行之前也必需經過「地方府會關係」的審議互動，始得為之；正因為如此，地方預算的爭議難題總離不開地方府會關係的糾葛。
例如，地方制度法第四十條即規定，直轄巿政府總預算案應於會計年度開始三個月前送達直轄巿議會；縣巿政府、鄉鎮巿公所總預算案，應於會計年度開始二個月前送達各該議會、代表會。而且，立法機關應於會計年度開始一個月前審議完成，並於會計年度開始十五日前由行政機關發布。儘管法律如此規定，惟地方預算之審議與執行仍將發生若干爭議，如：
（一）地方總預算案未如期完成審議，該如何處理？又即使地方總預算案如期完成審議，但附帶決議違法或窒礙難行，則應如何處理？（按：更根本的問題是，地方議會的決議不清不楚，或附帶決議極為模糊應該如何處理？）
（二）地方總預算案縱經各該行政機關提起覆議之後，若地方議會、代表會維持之原決議仍有違法或逾越權限情事，又該如何處理？或者說，地方行政機關不予執行或消極抵制，則應如何處理？
（三）地方府會之間就地方總預算案所發生之爭議，報請監督機關邀集有關機關協商解決時，如彼此之間無法獲致協商結論，或因逕為決定之故，卻引發更大的爭議，又應如何處理？
三、預算政治與地方府會關係之惡例
承上所述，台灣的地方自治在運轉的過程中，即出現諸多預算政治與地方府會關係之惡例，型態計有如下幾種：
（一）決議文字根本違反「議決明確性原則」者，蓋依地方制度法第第三十五條至第三十七條之規定，地方議會、代表會得就若干事項為之「議決」，包括地方總預算案之審議決定，如決定通過或刪除，甚或另附加條件或期限。但實際上，很多地方議會、代表會卻宣稱「保留」特定科目的預算，則該被保留的科目預算係通過或不通過？正因為如此，地方行政機關應如何參照法令辦理呢？
（二）附帶決議屬「脫法議決」，亦即其所附加之條件或期限，形式上並非法律或自治法規所不許，但本質卻是違法或高度窒礙難行者。例如，假定○○縣議會於審議該縣某年度預算時，除刪減該縣政府所編列「補助旅台鄉親政令宣導費」二分之一外，並決議將預算書說明欄文字修正為「補助旅外鄉親政令宣導費」，是否涉及該縣政府施政計畫內容之變動與調整？即有爭議。更麻煩的是，地方議會、代表會對地方總預算案所為之附帶決議，本得由行政機關「參照法令」辦理，但「參照法令」辦理的裁量權限到底可以有多大、界限何在？
（三）其他惡例之「惡形惡狀」，如地方議會、代表會認為總預算案或有收支短差之預見可能，得否先要求行政機關自行調整？或是，因為派系爭鬥、選舉糾紛導致地方府會失和者，則地方議會、代表會可否逕行刪除地方行政機關所獲中央部會、上級政府機關業已核定之補助款？（當然，本篇導言案例就是令人感到頭痛的「惡形惡狀」之惡例變形）
四、結語
整體而言，地方制度法或相關公共財政法律應援引「法律明確性原則」增訂「議決明確性原則」之條款，俾以規範地方議會、代表會之決議。其次，針對「脫法議決」應增訂「確認無效」之「義務條款」，允許地方行政機關得以向自治監督機關請求（既是權利也是義務）確認各該「脫法議決」是否有效？再者，所謂「參照法令」辦理不應單純被廣義理解為即指「依法」辦理，應另作「必要性」之限制，以符比例原則之基本要求。最後，關於報請自治監督機關解決之前，應強制地方府會先行協議；協議不成，始得報請自治監督機關解決，俾期吻合「輔助性原則」之尊重地方自治團體內部制衡的基本原則！
備註—本篇導言案例，在現行法律規範密度不足且充斥法律漏洞的情況下，恐怕僅有兩種解決之道：（一）儘速修法確立「禁止不利益變更」之法律原則，惟通常緩不濟急；或是，（二）逕以「禁止不利益變更」之法律原則，作為自治監督機關行政函令釋示之基礎，介入個案協商解決。