2004-11-28 21:59:12Macoto Chen
財政法教室：地方財政的基本理論
地方財政的特質為何？地方財政運作的基本理論又有哪些？何謂「以腳投票」（vote by feet）？還有，防止地方財政失衡的做法應該為何呢？請看本篇的說明......
一、地方財政的特性
地方財政是指地方自治團體對於地方財權、財源或財務所為之收入、管理、支出的總稱。整體而言，地方財政對居民而言，亦屬公共財，但不同於一般的公共財，地方財政往往又有如下的特性：
（一）地方區域性，此係地方自治團體本應依當地的自然資源、人文環境、經濟發展等情況，亦即依據各該地區的特性與能力提供財源以滿足地方居民之實際需求。
（二）利益外溢性，一般而言，地方自治團體依其地方財政所提供的公共建設、地方利益，通常會超過單一轄區的範圍，使轄區外的居民亦得共享利益。
當然，根據財政的基本理論，因公共財具備成本效益的「共享性」及「非排他性」，從而仍適宜由政府來提供，惟仍應以其外部效果（外溢性）的範圍大小作為由中央或地方政府提供的取捨標準。
二、地方財政運作的基本理論
而關於地方財政運作的基本理解，通常有所謂的供需理論、外溢理論，以及平衡理論等三種觀點。玆分述如下：
供需理論，主張地方財政的運作，必需依照地方居民的需求，由地方自治團體所為供給，且供給與需求之間亦須平衡。此種觀點強調地方自治團體與地方居民接觸最為密切，較易知悉地方居民的真正需求，從而得依地方自治團體之特色與能力，提供各種財貨以滿足當地需求；而且，唯有依據地方居民之偏好提供財貨，地方公共財政的運用理論上最具效率。
外溢理論，則強調地方自治團體的行政區域雖然是固定的，但地方自治團體所提供的各種公共財，確有跨區域的受益者，因為地方居民彼此之間出現愈來愈為明顯的跨域活動，導致地方財政的運作必須考量外溢效應的問題。正因為地方公共財的支出利益經常發生上開所講的外溢效應問題，為避免資源配置的效率、效能問題，應依兩項處理原則之：（一）地方自治團體間必需相互合作，如透過協商機制、契約簽訂，共同提供公共支出、共同負擔租稅成本，或是成立跨區組織共同處理問題。（二）由中央政府或上級地方自治團體直接補助，即由中央或上級依外溢效應的影響程度，以及地方自治團體的實際需求給予補助。
平衡理論，則主張中央與地方之間，或是地方政府之間的府際財政，都必須平衡，否則無法落實國民在憲法上的平等原則。實際上，府際財政的不平衡應注意及：（一）垂直財政的不平衡，應由中央政府或上級地方自治團體以補助金制度予以挹注，促使地方政府預算得以趨於平衡。（二）水平財政的不平衡，則由中央政府或上級地方自治團體運用統籌分配稅款或是補助款制度試圖達成地方平等之目標。
三、地方財政失衡的結果
一旦地方財政無法保持平衡的話，學者C. M. Tiebouti認為通常會產生「以腳投票」（vote by feet）的現象，即人民將經由居住遷移之自由，以具體行動表達偏好的選擇，並影響各地方自治團體的最適預算規模及地方人口數量。
不過，「以腳投票」（vote by feet）的現象係基於以下的六項假定為前題：（一）消費大眾可自由選擇其居住地方，並願意遷移至他們最滿意居住的地方。（二）一國之內有數個不同偏好型態的地區，可以供人們選擇。且各地區的財政收支等相關資訊也能充分提供給消費大眾。（三）遷移的過程，則無需考慮到人民就業、轉業的困難或是其他難題。（四）地方財政支出的公共效益，係由單一地區內的大眾所享用，並不會外溢到地區以外（但值得注意的是，實際上的地方財政往往具備外溢性）。（五）地方政府係依現居住民的偏好，並以民主投票、代議體制的程序來決定當地預算。（六）地方應可達到最適規模的供需理論；若未達最適規模的平衡，就必然會引起地方之間人民的遷移行動。
總之，「以腳投票」（vote by feet）的確會影響地方政府的預算與財政支出，但人民的遷移行動最後是否能再使財政資源達到最適化分配的結果，仍需以上開六項假定為其前提。
四、防止地方財政失衡的做法
為防止地方財政失衡，即保障貧脊地區之人民亦能享有基本的公共服務水準，並帶動區域的均衡發展，具體的做法是：
（一）均衡地方財政（糾正垂直地方財政不平衡），由中央政府或上級地方自治團體運用補助金制度力圖地方財政的均衡。蓋中央或上級政府若對地方自治團體的某些支出項目予以補助，就如同對地方自治團體提供了一種「殊價財」（merit goods），足以維持該地區人民的最低公共服務水準。
（二）平均所得分配（糾正水平地方財政不平衡，在日本則稱為「地方交附稅」，有點類似於台灣的「統籌分配稅款」制度），此即考量各地方政府之間的財政能力極可能懸殊，如貧脊地區為維持基本的公共服務水準，單是自籌財源必屬困難，若中央政府能夠再以全國一致性的累進所得稅或其他部分稅收之收入，無條件補助貧脊地區，將會產生雙重所得重分配效果，使各地區之間的所得分配更趨平均。
（三）調整地方公共財的外溢效果，亦即當地方自治團體所提供的公共財產生嚴重的利益外溢現象時，就有賴中央或上級政府進行協調。例如，由中央或上級政府對產生利益外溢特別嚴重的地方自治團體進行補助；唯有如此，地方自治團體所獲得的補助款，將與其所提供的地方公共財之外溢性成正比，就可以藉此調整地方公共財的外溢效果，並形成最有效率的資源配置。
（四）其他做法，如減輕財政拖累（Fiscal drag），此係累進所得稅也可能引起長期的財政拖累，反而會阻礙經濟的穩定發展，因此中央或上級政府也可改運用「預算盈餘」（或適當的羅蔔與棍棒）補助貧脊的地方自治團體，試圖將「財政拖累」轉變為「財政紅利」。
一、地方財政的特性
地方財政是指地方自治團體對於地方財權、財源或財務所為之收入、管理、支出的總稱。整體而言，地方財政對居民而言，亦屬公共財，但不同於一般的公共財，地方財政往往又有如下的特性：
（一）地方區域性，此係地方自治團體本應依當地的自然資源、人文環境、經濟發展等情況，亦即依據各該地區的特性與能力提供財源以滿足地方居民之實際需求。
（二）利益外溢性，一般而言，地方自治團體依其地方財政所提供的公共建設、地方利益，通常會超過單一轄區的範圍，使轄區外的居民亦得共享利益。
當然，根據財政的基本理論，因公共財具備成本效益的「共享性」及「非排他性」，從而仍適宜由政府來提供，惟仍應以其外部效果（外溢性）的範圍大小作為由中央或地方政府提供的取捨標準。
二、地方財政運作的基本理論
而關於地方財政運作的基本理解，通常有所謂的供需理論、外溢理論，以及平衡理論等三種觀點。玆分述如下：
供需理論，主張地方財政的運作，必需依照地方居民的需求，由地方自治團體所為供給，且供給與需求之間亦須平衡。此種觀點強調地方自治團體與地方居民接觸最為密切，較易知悉地方居民的真正需求，從而得依地方自治團體之特色與能力，提供各種財貨以滿足當地需求；而且，唯有依據地方居民之偏好提供財貨，地方公共財政的運用理論上最具效率。
外溢理論，則強調地方自治團體的行政區域雖然是固定的，但地方自治團體所提供的各種公共財，確有跨區域的受益者，因為地方居民彼此之間出現愈來愈為明顯的跨域活動，導致地方財政的運作必須考量外溢效應的問題。正因為地方公共財的支出利益經常發生上開所講的外溢效應問題，為避免資源配置的效率、效能問題，應依兩項處理原則之：（一）地方自治團體間必需相互合作，如透過協商機制、契約簽訂，共同提供公共支出、共同負擔租稅成本，或是成立跨區組織共同處理問題。（二）由中央政府或上級地方自治團體直接補助，即由中央或上級依外溢效應的影響程度，以及地方自治團體的實際需求給予補助。
平衡理論，則主張中央與地方之間，或是地方政府之間的府際財政，都必須平衡，否則無法落實國民在憲法上的平等原則。實際上，府際財政的不平衡應注意及：（一）垂直財政的不平衡，應由中央政府或上級地方自治團體以補助金制度予以挹注，促使地方政府預算得以趨於平衡。（二）水平財政的不平衡，則由中央政府或上級地方自治團體運用統籌分配稅款或是補助款制度試圖達成地方平等之目標。
三、地方財政失衡的結果
一旦地方財政無法保持平衡的話，學者C. M. Tiebouti認為通常會產生「以腳投票」（vote by feet）的現象，即人民將經由居住遷移之自由，以具體行動表達偏好的選擇，並影響各地方自治團體的最適預算規模及地方人口數量。
不過，「以腳投票」（vote by feet）的現象係基於以下的六項假定為前題：（一）消費大眾可自由選擇其居住地方，並願意遷移至他們最滿意居住的地方。（二）一國之內有數個不同偏好型態的地區，可以供人們選擇。且各地區的財政收支等相關資訊也能充分提供給消費大眾。（三）遷移的過程，則無需考慮到人民就業、轉業的困難或是其他難題。（四）地方財政支出的公共效益，係由單一地區內的大眾所享用，並不會外溢到地區以外（但值得注意的是，實際上的地方財政往往具備外溢性）。（五）地方政府係依現居住民的偏好，並以民主投票、代議體制的程序來決定當地預算。（六）地方應可達到最適規模的供需理論；若未達最適規模的平衡，就必然會引起地方之間人民的遷移行動。
總之，「以腳投票」（vote by feet）的確會影響地方政府的預算與財政支出，但人民的遷移行動最後是否能再使財政資源達到最適化分配的結果，仍需以上開六項假定為其前提。
四、防止地方財政失衡的做法
為防止地方財政失衡，即保障貧脊地區之人民亦能享有基本的公共服務水準，並帶動區域的均衡發展，具體的做法是：
（一）均衡地方財政（糾正垂直地方財政不平衡），由中央政府或上級地方自治團體運用補助金制度力圖地方財政的均衡。蓋中央或上級政府若對地方自治團體的某些支出項目予以補助，就如同對地方自治團體提供了一種「殊價財」（merit goods），足以維持該地區人民的最低公共服務水準。
（二）平均所得分配（糾正水平地方財政不平衡，在日本則稱為「地方交附稅」，有點類似於台灣的「統籌分配稅款」制度），此即考量各地方政府之間的財政能力極可能懸殊，如貧脊地區為維持基本的公共服務水準，單是自籌財源必屬困難，若中央政府能夠再以全國一致性的累進所得稅或其他部分稅收之收入，無條件補助貧脊地區，將會產生雙重所得重分配效果，使各地區之間的所得分配更趨平均。
（三）調整地方公共財的外溢效果，亦即當地方自治團體所提供的公共財產生嚴重的利益外溢現象時，就有賴中央或上級政府進行協調。例如，由中央或上級政府對產生利益外溢特別嚴重的地方自治團體進行補助；唯有如此，地方自治團體所獲得的補助款，將與其所提供的地方公共財之外溢性成正比，就可以藉此調整地方公共財的外溢效果，並形成最有效率的資源配置。
（四）其他做法，如減輕財政拖累（Fiscal drag），此係累進所得稅也可能引起長期的財政拖累，反而會阻礙經濟的穩定發展，因此中央或上級政府也可改運用「預算盈餘」（或適當的羅蔔與棍棒）補助貧脊的地方自治團體，試圖將「財政拖累」轉變為「財政紅利」。