2004-10-09 18:11:13Macoto Chen
憲法政治：覆議案審議的憲法實務解析
憲法政治：覆議案審議的憲法實務解析
一、案由
截至2004/09/14為止，依據立法院的資料，行憲以來，曾經出現的覆議案，計有「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例覆議案」、「公民投票法覆議案」、「財政收支劃分法覆議案」、「漢翔覆議案」、「核四覆議案」、「立法院組織法覆議案」、「勞基法覆議案」、「兵役施行法覆議案」、「臨時財產稅條例覆議案」、「省政府組織法覆議案」等件。
二、覆議案之標的
理論上，行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案（，甚或立法院對行政院所提重要政策不贊同案；惟此類覆議案似已停止適用，此係憲法增修條文第三條業已凍結憲法第五十七條規定之故），如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。
實際上，上開覆議案之憲法實務，仍以法律案之覆議為主，僅一案涉及立法院對行政院所提重要政策不贊同案之覆議（重大政策變更案之覆議）。詳言之，「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例覆議案」、「公民投票法覆議案」、「財政收支劃分法覆議案」、「漢翔覆議案」、「立法院組織法覆議案」、「勞基法覆議案」、「兵役施行法覆議案」、「臨時財產稅條例覆議案」、「省政府組織法覆議案」等均屬法律案之覆議，唯一的例外是「核四覆議案」，則屬重大政策變更案之覆議。
三、立法院對覆議案之審議結果
理論上，立法院對行政院所提之覆議案，進行審議之結果，應僅限於維持原決議、原決議不予維持（含逾期未決議者，亦視為原決議不予維持）等兩大類。惟實務上，立法院對行政院所提之覆議案進行審議之結果，尚有其他型態，玆分述如後：
（一）維持原決議者，例如：2004/09/14立法院第五屆第六會期第一次會議議決行政院函為立法院通過「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」，案經研議認為窒礙難行，故依憲法增修條文第三條第二項第二款規定，移請立法院覆議案；立法院即作成「維持原決議」之決議。
再如，2003/12/19立法院第五屆第四會期第十六次會議議決，行政院函為立法院通過「公民投票法」，案經研議認為有部分條文窒礙難行，移請立法院覆議案；立法院亦作成「維持原決議」之決議。
（二）行政院主動撤回覆議案者，例如「立法院組織法覆議案」即屬之，蓋民國82年10月1日，立法院第二屆第二會期第二次會議開會期間，行政院函，為立法院通過修正立法院組織法第十八條條文，增列第三項規定賦予立法院調查權一案，案經研議有窒礙難行之處，故依憲法第五十七條第三款之規定，移請立法院覆議案。因司法院大法釋字第三二五號解釋業已作成之故，該覆議案行政院即擬予撤回；對此，立法院決議行政院函請覆議立法院通過之立法院組織法第十八條修正條文案准予撤回，並咨請總統公布該條文。
（三）原決議不予維持者，例如對於「財政收支劃分法覆議案」，立法院在民國91年2月19日第五屆第一會期第一次會議議決，行政院函為立法院函送修正「財政收支劃分法」第八條及第十六條之一條文，案經研議確屬窒礙難行，故依憲法增修條文第三條第二項第二款之規定，移請立法院覆議案；對此，立法院作成決議：「原決議不予維持」。
再如，民國85年10月18日，立法院第三屆第二會期第十一次會議對行政院函為立法院依憲法第五十七條第二款之規定，立刻廢止所有核能電廠之興建計畫（「核四覆議案」），刻正進行之建廠工程應即停工善後，並停止動支任何相關預算且繳回國庫一案，案經研議實難接受，依憲法第五十七條第二款之規定，移請貴院覆議案。結果，立法院議作成決議：「原決議不予維持」。
不僅如此，民國79年10月17日立法院第一屆第八十六會期第十一次會議對「勞基法覆議案」（有關修正勞動基準法第八十四條條文一案），亦作成決議：「原決議不予維持」；民國43年11月23日立法院第一屆第十四會期第十七次會議對兵役施行法覆議案（行政院移請覆議兵役法施行法第十四條條文案），也是作成「原案不予維持」之決議。
（四）立法院逾期不為決議者，例如關於「漢翔覆議案」，在民國86年8月11日立法院第三屆第一次臨時會，審查行政院移請覆議「漢翔航空工業股份有限公司設置條例第九條修正修文」案，因出席委員未足法定人數，故該次會議無法舉行。最後，依憲法增修條文第三條第二項第二款規定，該次臨時會結束，並8月12日零時起，本案無法議決（逾期未決議者），原決議失效。
（五）其他型態，如憲法實務敗筆的歷史懸案者，例如「臨時財產稅條例覆議案」，在民國37年12月10日立法院第一屆第二會期第二十七次會議期間，因行政院咨為臨時財產稅條例案呈經總統核可移請立法院覆議請查照案，12月30日立法院第一屆第二會期第三十三次會議中決議：「交財政金融委員會審查」，但第二會期結束後，政局突變，本案乃成懸案迄今仍未處理。
另個類似的案件是，「省政府組織法覆議案」，蓋民國37年12月3日立法院第一屆第二會期第二十五次會議，對行政院為省政府組織法修正案窒礙難行，爰報奉總統核可移請覆議請查照案，作成決議：「交內政及地方自治委員會、法制委員會聯席審查」，結果迄今亦屬懸案，亦未予以處理。
四、結論—回到真調會條例覆議案予以思考
總之，行政、立法兩院在提出並處理覆議案時，其結果已有「維持原決議」、「行政院主動撤回覆議案」、「原決議不予維持」、「立法院逾期不為決議」，以及「憲法歷史懸案」等五種型態。
比較特殊的是，近期的「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例覆議案」，除可歸類為立法院「維持原決議」者外，另有如下的憲法辯論為司法院大法官所關心：
（一）依據真調會條例規定，真調會所行使之公權力究屬何種國家權力？
（二）憲法對立法院之立法權有無限制？立法院就真調會所行使之權力有無立法權限？
（三）真調會條例內容是否牴觸憲法？例如：真調會所行使之職權是否侵犯其他憲法機關權力？真調會行使職權之方式是否符合權力分立制衡原則？真調會行使之職權是否可能限制人民基本權利？如有，其限制是否符合憲法規定之比例原則、正當法律程序？真調會所需經費依真調會條例第十一條第二項之規定支應，是否合憲？真調會委員之任命及真調會之組成方式是否合憲？真調會調查結果之效力規定是否合憲？
一、案由
截至2004/09/14為止，依據立法院的資料，行憲以來，曾經出現的覆議案，計有「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例覆議案」、「公民投票法覆議案」、「財政收支劃分法覆議案」、「漢翔覆議案」、「核四覆議案」、「立法院組織法覆議案」、「勞基法覆議案」、「兵役施行法覆議案」、「臨時財產稅條例覆議案」、「省政府組織法覆議案」等件。
二、覆議案之標的
理論上，行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案（，甚或立法院對行政院所提重要政策不贊同案；惟此類覆議案似已停止適用，此係憲法增修條文第三條業已凍結憲法第五十七條規定之故），如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。
實際上，上開覆議案之憲法實務，仍以法律案之覆議為主，僅一案涉及立法院對行政院所提重要政策不贊同案之覆議（重大政策變更案之覆議）。詳言之，「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例覆議案」、「公民投票法覆議案」、「財政收支劃分法覆議案」、「漢翔覆議案」、「立法院組織法覆議案」、「勞基法覆議案」、「兵役施行法覆議案」、「臨時財產稅條例覆議案」、「省政府組織法覆議案」等均屬法律案之覆議，唯一的例外是「核四覆議案」，則屬重大政策變更案之覆議。
三、立法院對覆議案之審議結果
理論上，立法院對行政院所提之覆議案，進行審議之結果，應僅限於維持原決議、原決議不予維持（含逾期未決議者，亦視為原決議不予維持）等兩大類。惟實務上，立法院對行政院所提之覆議案進行審議之結果，尚有其他型態，玆分述如後：
（一）維持原決議者，例如：2004/09/14立法院第五屆第六會期第一次會議議決行政院函為立法院通過「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」，案經研議認為窒礙難行，故依憲法增修條文第三條第二項第二款規定，移請立法院覆議案；立法院即作成「維持原決議」之決議。
再如，2003/12/19立法院第五屆第四會期第十六次會議議決，行政院函為立法院通過「公民投票法」，案經研議認為有部分條文窒礙難行，移請立法院覆議案；立法院亦作成「維持原決議」之決議。
（二）行政院主動撤回覆議案者，例如「立法院組織法覆議案」即屬之，蓋民國82年10月1日，立法院第二屆第二會期第二次會議開會期間，行政院函，為立法院通過修正立法院組織法第十八條條文，增列第三項規定賦予立法院調查權一案，案經研議有窒礙難行之處，故依憲法第五十七條第三款之規定，移請立法院覆議案。因司法院大法釋字第三二五號解釋業已作成之故，該覆議案行政院即擬予撤回；對此，立法院決議行政院函請覆議立法院通過之立法院組織法第十八條修正條文案准予撤回，並咨請總統公布該條文。
（三）原決議不予維持者，例如對於「財政收支劃分法覆議案」，立法院在民國91年2月19日第五屆第一會期第一次會議議決，行政院函為立法院函送修正「財政收支劃分法」第八條及第十六條之一條文，案經研議確屬窒礙難行，故依憲法增修條文第三條第二項第二款之規定，移請立法院覆議案；對此，立法院作成決議：「原決議不予維持」。
再如，民國85年10月18日，立法院第三屆第二會期第十一次會議對行政院函為立法院依憲法第五十七條第二款之規定，立刻廢止所有核能電廠之興建計畫（「核四覆議案」），刻正進行之建廠工程應即停工善後，並停止動支任何相關預算且繳回國庫一案，案經研議實難接受，依憲法第五十七條第二款之規定，移請貴院覆議案。結果，立法院議作成決議：「原決議不予維持」。
不僅如此，民國79年10月17日立法院第一屆第八十六會期第十一次會議對「勞基法覆議案」（有關修正勞動基準法第八十四條條文一案），亦作成決議：「原決議不予維持」；民國43年11月23日立法院第一屆第十四會期第十七次會議對兵役施行法覆議案（行政院移請覆議兵役法施行法第十四條條文案），也是作成「原案不予維持」之決議。
（四）立法院逾期不為決議者，例如關於「漢翔覆議案」，在民國86年8月11日立法院第三屆第一次臨時會，審查行政院移請覆議「漢翔航空工業股份有限公司設置條例第九條修正修文」案，因出席委員未足法定人數，故該次會議無法舉行。最後，依憲法增修條文第三條第二項第二款規定，該次臨時會結束，並8月12日零時起，本案無法議決（逾期未決議者），原決議失效。
（五）其他型態，如憲法實務敗筆的歷史懸案者，例如「臨時財產稅條例覆議案」，在民國37年12月10日立法院第一屆第二會期第二十七次會議期間，因行政院咨為臨時財產稅條例案呈經總統核可移請立法院覆議請查照案，12月30日立法院第一屆第二會期第三十三次會議中決議：「交財政金融委員會審查」，但第二會期結束後，政局突變，本案乃成懸案迄今仍未處理。
另個類似的案件是，「省政府組織法覆議案」，蓋民國37年12月3日立法院第一屆第二會期第二十五次會議，對行政院為省政府組織法修正案窒礙難行，爰報奉總統核可移請覆議請查照案，作成決議：「交內政及地方自治委員會、法制委員會聯席審查」，結果迄今亦屬懸案，亦未予以處理。
四、結論—回到真調會條例覆議案予以思考
總之，行政、立法兩院在提出並處理覆議案時，其結果已有「維持原決議」、「行政院主動撤回覆議案」、「原決議不予維持」、「立法院逾期不為決議」，以及「憲法歷史懸案」等五種型態。
比較特殊的是，近期的「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例覆議案」，除可歸類為立法院「維持原決議」者外，另有如下的憲法辯論為司法院大法官所關心：
（一）依據真調會條例規定，真調會所行使之公權力究屬何種國家權力？
（二）憲法對立法院之立法權有無限制？立法院就真調會所行使之權力有無立法權限？
（三）真調會條例內容是否牴觸憲法？例如：真調會所行使之職權是否侵犯其他憲法機關權力？真調會行使職權之方式是否符合權力分立制衡原則？真調會行使之職權是否可能限制人民基本權利？如有，其限制是否符合憲法規定之比例原則、正當法律程序？真調會所需經費依真調會條例第十一條第二項之規定支應，是否合憲？真調會委員之任命及真調會之組成方式是否合憲？真調會調查結果之效力規定是否合憲？