2004-10-05 19:57:56Macoto Chen
地方制度法專題：地方府會關係覆議案件之解析
地方制度法專題：地方府會關係覆議案件之解析
—以「宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例」覆議案為例
一、案由
基層自治實務上，有關地方府會關係之「覆議」案件，或是「函復」案件，其實並非完全沒有。例如，最近2004/10/01宜蘭縣議會通過「宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例」，將該縣鄉村建地的建蔽率及容積率大幅放寬。此舉除引發行政院院長重話批評該縣民進黨縣長、議員向下沉淪之外；備感政治壓力的宜蘭縣政府，亦認為上開自治條例似有窒礙難行之處，故已於2004/10/04向議會提起覆議，使本案成為地方制度法施行之後，極為罕見的覆議案例。爰此，本文認為實有必要從政策、管理、法律及政治等面向加以說明。
二、政策面的分析
首先，宜蘭縣轄區之內，空屋已高達1萬8000戶以上，且刻正持有建照之戶數，亦有6000戶之譜，有無必要再放寬非都市土地建蔽率、容積率？已值得檢討。其次，放寬非都市土地建蔽率、容積率對「誰」有利？一般以為，僅對少數地主、特定建商有利，惟將損及宜蘭縣的現有鄉村風貌與居住品質。其三，如為因應北宜高速公路通車之便，引進「台北新移民」，亦有頭城、礁溪、宜蘭、羅東之都市計畫可資因應，有無必要再放寬或加高鄉村的建築容積以對？
本案整體而言，宜蘭縣政府提起覆議的理由，顯然是為維持優質生活環境，自有賴建蔽率、容積率的管制；亦即，此項議題係屬重大的公共政策，輕易調整建蔽率、容積率的管制，若缺乏其他公共設施之配套，將使宜蘭縣民的整體居住品質惡化，並導致外來人口或商業投資卻步，因此主張覆議，並非毫無道理。
三、管理面的條理
有關建蔽率、容積率之管理機關，在中央為內政部營建署，在地方則為直轄市、縣市政府。首先，從公共管理的角度來看，建蔽率、容積率之管理的外在顧客就是地方居民，而非只有少數地主或特定建商；因此，從顧客導向的觀點而言，有關鄉村建地的建蔽率及容積率大幅放寬之設計，自不能僅考量少數地主或特定建商的利益問題，還必須兼顧其他居民的公共利益問題（例如宜蘭的發展特色、環境保護等）。
其次，建蔽率、容積率之管理的內在顧客，則為中央或地方的執法人員，如直轄市、縣市政府建設局、工務局或都市發展局的公務員即屬之。因此，無論中央或地方從事建蔽率、容積率之立法，均必須考慮到技術可行性的問題，俾以提升內在顧客的滿意度。
在此，回到本案為例，單就管理面而言，宜蘭縣政府若主張上開自治條例有「窒礙難行」之處，則所謂的「窒礙難行」不應僅限於無法滿足外部顧客的窒礙難行，如果是無法滿足內部顧客的窒礙難行，亦屬之。可惜的是，宜蘭縣政府提起覆議的理由，似仍缺少無法滿足內部顧客的窒礙難行之論述。
四、法律面的解說
單就法律面而言，宜蘭縣議會依地方制度法之規定（如地方制度法第二十五條、第二十八條，及第十九條等規定），若認為非都市土地容積率、建蔽率之管制，復涉及地方居民財產權之限制問題，本即有權制定自治條例予以規範。除此之外，再就地方府會關係而言，地方行政機關與地方立法機關必須具備權責制衡之關係，例如覆議與覆議之審議關係即屬之。
地方制度法第三十九條就規定，直轄市、縣市政府等地方行政機關對於地方立法機關所為之議決案（如自治條例案、地方總預算案等），如認為窒礙難行時，應於該議決案送達地方行政機關三十日內，就窒礙難行部分敘明理由送請地方議會覆議。
職是之故，以本案為例，宜蘭縣政府對於2004/10/01由縣議會所通過的「宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例」表示窒礙難行，而於2004/10/04即提起覆議，並非不可。
五、政治面的論述
時值藍綠色調取代是非觀念的時代，本文單以本案為例的同時，也必須強調有關「宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例」之覆議案，其實另涉及地方的分立式政府結構之統理問題（像是該縣立法權偏藍、行政權偏綠的對立結構），以及地方藍軍議員與中央綠軍政權持續對抗的政治問題。
也就是說，相關的法律爭點，其實是仍以政治為背後考量的因素之一，儘管某些爭議還會套用「法律論述」表示。例如，宜蘭的泛藍地方議員，就認為議會是地方的最高立法機關，若依相關法規制定自治條例，「放寬」縣政府對非都市土地建蔽、容積率的嚴苛管制，惟「放寬」幅度仍在內政部營建署所定上限、下限的範圍之內，自無窒礙難行之道理。但說穿了，地方藍軍議員的法律理由是為政治決鬥再埋伏筆！
但更遺憾的是，此次制定「宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例」放寬非都市土地建蔽、容積率的始作俑者，卻是宜蘭縣的綠軍議員，那是因為他們已經和少數地主、特定建商緊密連結為「三角聯盟關係」（坦白說，地方泛藍議員只是配合演出而已，但卻成為全案的政治犧牲品）。也就是說，地方綠軍議員擬結合地方藍軍議員，挾持自治條例的立法大權，控制行政權的運作（如令該縣市主政機關或單位必須依地方議會所通過的自治條例行政），與少數地主、特定建商進行「滾木立法」的關係。
六、結論：公共選擇理論的觀點—利益的極大化！
公共選擇理論，強調行為者應該是理性的，且會追求利益的極大化！因此，本案發展至如此地步，將如何收尾？亦值得吾人注目：
蓋依地方制度法第三十九條之規定，若宜蘭縣政府提起覆議案之後，縣議會於休會期間，收到覆議案後，應於七日內召集臨時會，並於三日內作成議決，逾期未議決者，原決議失效。也就是說，上開自治條例將自動無法生效，並可藉此保住地方藍綠議員之顏面，這目前似乎是宜蘭縣議會維持「顏面」極大化的最佳選擇。
第二種選擇是，宜蘭縣議會若如期開議，並對覆議案進行審議，若未達三分之二以上贊成維持原決議時，則宜蘭縣政府的覆議亦屬成功，也就是縣議會的原決議不生效力之意思；探究其實，宜蘭縣議會目前議員共有三十一名，其中民進黨團十三名，國民黨籍十名，親民黨籍四名，其他或無黨籍則有四名。若民進黨動員成功，或策反成功，必可否決宜蘭縣議會的原決議，但議會的「顏面」似乎不保（尤其是，地方泛藍議員將另陷入「囚徒困境」的兩難，可以說是「面子」、「裡子」盡輸）！
—以「宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例」覆議案為例
一、案由
基層自治實務上，有關地方府會關係之「覆議」案件，或是「函復」案件，其實並非完全沒有。例如，最近2004/10/01宜蘭縣議會通過「宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例」，將該縣鄉村建地的建蔽率及容積率大幅放寬。此舉除引發行政院院長重話批評該縣民進黨縣長、議員向下沉淪之外；備感政治壓力的宜蘭縣政府，亦認為上開自治條例似有窒礙難行之處，故已於2004/10/04向議會提起覆議，使本案成為地方制度法施行之後，極為罕見的覆議案例。爰此，本文認為實有必要從政策、管理、法律及政治等面向加以說明。
二、政策面的分析
首先，宜蘭縣轄區之內，空屋已高達1萬8000戶以上，且刻正持有建照之戶數，亦有6000戶之譜，有無必要再放寬非都市土地建蔽率、容積率？已值得檢討。其次，放寬非都市土地建蔽率、容積率對「誰」有利？一般以為，僅對少數地主、特定建商有利，惟將損及宜蘭縣的現有鄉村風貌與居住品質。其三，如為因應北宜高速公路通車之便，引進「台北新移民」，亦有頭城、礁溪、宜蘭、羅東之都市計畫可資因應，有無必要再放寬或加高鄉村的建築容積以對？
本案整體而言，宜蘭縣政府提起覆議的理由，顯然是為維持優質生活環境，自有賴建蔽率、容積率的管制；亦即，此項議題係屬重大的公共政策，輕易調整建蔽率、容積率的管制，若缺乏其他公共設施之配套，將使宜蘭縣民的整體居住品質惡化，並導致外來人口或商業投資卻步，因此主張覆議，並非毫無道理。
三、管理面的條理
有關建蔽率、容積率之管理機關，在中央為內政部營建署，在地方則為直轄市、縣市政府。首先，從公共管理的角度來看，建蔽率、容積率之管理的外在顧客就是地方居民，而非只有少數地主或特定建商；因此，從顧客導向的觀點而言，有關鄉村建地的建蔽率及容積率大幅放寬之設計，自不能僅考量少數地主或特定建商的利益問題，還必須兼顧其他居民的公共利益問題（例如宜蘭的發展特色、環境保護等）。
其次，建蔽率、容積率之管理的內在顧客，則為中央或地方的執法人員，如直轄市、縣市政府建設局、工務局或都市發展局的公務員即屬之。因此，無論中央或地方從事建蔽率、容積率之立法，均必須考慮到技術可行性的問題，俾以提升內在顧客的滿意度。
在此，回到本案為例，單就管理面而言，宜蘭縣政府若主張上開自治條例有「窒礙難行」之處，則所謂的「窒礙難行」不應僅限於無法滿足外部顧客的窒礙難行，如果是無法滿足內部顧客的窒礙難行，亦屬之。可惜的是，宜蘭縣政府提起覆議的理由，似仍缺少無法滿足內部顧客的窒礙難行之論述。
四、法律面的解說
單就法律面而言，宜蘭縣議會依地方制度法之規定（如地方制度法第二十五條、第二十八條，及第十九條等規定），若認為非都市土地容積率、建蔽率之管制，復涉及地方居民財產權之限制問題，本即有權制定自治條例予以規範。除此之外，再就地方府會關係而言，地方行政機關與地方立法機關必須具備權責制衡之關係，例如覆議與覆議之審議關係即屬之。
地方制度法第三十九條就規定，直轄市、縣市政府等地方行政機關對於地方立法機關所為之議決案（如自治條例案、地方總預算案等），如認為窒礙難行時，應於該議決案送達地方行政機關三十日內，就窒礙難行部分敘明理由送請地方議會覆議。
職是之故，以本案為例，宜蘭縣政府對於2004/10/01由縣議會所通過的「宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例」表示窒礙難行，而於2004/10/04即提起覆議，並非不可。
五、政治面的論述
時值藍綠色調取代是非觀念的時代，本文單以本案為例的同時，也必須強調有關「宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例」之覆議案，其實另涉及地方的分立式政府結構之統理問題（像是該縣立法權偏藍、行政權偏綠的對立結構），以及地方藍軍議員與中央綠軍政權持續對抗的政治問題。
也就是說，相關的法律爭點，其實是仍以政治為背後考量的因素之一，儘管某些爭議還會套用「法律論述」表示。例如，宜蘭的泛藍地方議員，就認為議會是地方的最高立法機關，若依相關法規制定自治條例，「放寬」縣政府對非都市土地建蔽、容積率的嚴苛管制，惟「放寬」幅度仍在內政部營建署所定上限、下限的範圍之內，自無窒礙難行之道理。但說穿了，地方藍軍議員的法律理由是為政治決鬥再埋伏筆！
但更遺憾的是，此次制定「宜蘭縣非都市土地建蔽率、容積率獎勵自治條例」放寬非都市土地建蔽、容積率的始作俑者，卻是宜蘭縣的綠軍議員，那是因為他們已經和少數地主、特定建商緊密連結為「三角聯盟關係」（坦白說，地方泛藍議員只是配合演出而已，但卻成為全案的政治犧牲品）。也就是說，地方綠軍議員擬結合地方藍軍議員，挾持自治條例的立法大權，控制行政權的運作（如令該縣市主政機關或單位必須依地方議會所通過的自治條例行政），與少數地主、特定建商進行「滾木立法」的關係。
六、結論：公共選擇理論的觀點—利益的極大化！
公共選擇理論，強調行為者應該是理性的，且會追求利益的極大化！因此，本案發展至如此地步，將如何收尾？亦值得吾人注目：
蓋依地方制度法第三十九條之規定，若宜蘭縣政府提起覆議案之後，縣議會於休會期間，收到覆議案後，應於七日內召集臨時會，並於三日內作成議決，逾期未議決者，原決議失效。也就是說，上開自治條例將自動無法生效，並可藉此保住地方藍綠議員之顏面，這目前似乎是宜蘭縣議會維持「顏面」極大化的最佳選擇。
第二種選擇是，宜蘭縣議會若如期開議，並對覆議案進行審議，若未達三分之二以上贊成維持原決議時，則宜蘭縣政府的覆議亦屬成功，也就是縣議會的原決議不生效力之意思；探究其實，宜蘭縣議會目前議員共有三十一名，其中民進黨團十三名，國民黨籍十名，親民黨籍四名，其他或無黨籍則有四名。若民進黨動員成功，或策反成功，必可否決宜蘭縣議會的原決議，但議會的「顏面」似乎不保（尤其是，地方泛藍議員將另陷入「囚徒困境」的兩難，可以說是「面子」、「裡子」盡輸）！