2004-10-02 11:05:35Macoto Chen
行政法教室：高階低調、低階高調的公務員法制實務
行政法教室：高階低調、低階高調的公務員法制實務
猶記得筆者曾於2003/08/26寫過一篇「行政法教室：科長被調為專員，應提復審或申訴？」的公務員法制評論文章（並載於陳誠法政專業教學網，網址是http://mypaper.pchome.com.tw/news/macotochen/），而引起讀者、網友的若干迴響；近來，朝野政治惡鬥、藍綠色調取代是非善惡的關係，某些涉足政治甚深之高級文官也有類似的調任情事不斷發生，而基層政治卻也另有反向的「複製效應」，實有再予講解的必要，特此撰文補充……
一、案由
近期中選會秘書長蔡麗雪突遭調任，即從十四職等的中選會秘書長調任為改列十二至十三職等的職務北美事務協調委員會委員。對照於此，基層政治卻也有反向的「複製效應」，也就是課長調升主任秘書後，降調回課長的情事發生；謹依次說明如後：
二、行政倫理的法律規範
官場文化仍具倫理觀念，並強調所謂的「資深倫理」。故為避免「降調」損及行政倫理的組織文化，公務人員任用法第十八條對同機關或同單位之「降調」特設規定，機關首長及副首長不得調任本機關同職務列等以外之其他職務，且主管人員不得調任本單位之副主管或非主管，而副主管人員不得調任本單位之非主管。
惟非常弔詭的是，本案蔡麗雪遭「降調」至北美事務協調委員會，若依實務見解，似已迴避所謂的同機關或同單位之行政倫理禁止的原則，故仍未達「形式上的」違法程度。儘管學理上，該項調任似已形同實質的「懲處」或具備「懲戒」的效果，而非僅是單純的「職務調整」而已。
三、銓敘法規的實務理解
公務人員任用法第十八條規定簡任第十二職等以上人員，得在各職系之職務間予以調任，而且亦不受職系種類之限制。此外，公務人員俸給法第十一條也另規定，在同官等內調任低職等職務以原職等任用人員，仍敘原俸級（必須強調的是，即使調任低官等職務人員，其原敘俸級如在所調任職等內有同列俸級時，亦敘同列俸級；如高於所調任職務職等最高俸級時，敘至年功俸最高級為止，其原敘較高俸級之俸點仍予照支）。
更特別是的，本案雖然已屬特殊的「政治性」調任事件，但在實務見解上，仍另符合公務人員任用法第十八條所規定之「在同官等內調任低職等職務，除自願者外，以調任低一職等之職務為限」的限制，因此亦未達「形式上的」違法程度。因此，本案蔡麗雪雖遭「降調」，並不影響其職等，若調任機關仍以原十四職等予以任用敘薪，並無違法問題（但仍卻涉及適當或不適當的專業判斷、政治決定、法律思維之問題）。
四、公務人員保障法的規定—以行政爭訟為例
公務人員保障法第十三條規定，公務人員經銓敘審定之官等職等應予保障，非依法律不得變更；又該法第十四條也規定，公務人員經銓敘審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸。儘管如此，本案上開「調任」依實務見解仍屬「人事管理措施」的一種，當事人若有不服，僅得依公務人員保障法第七十七條的規定，即公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依公務人員保障法之規定，提起申訴、再申訴。
基本上，對於本案，實務的理解是，若當事人不服此項調任處分，進而提出申訴、再申訴者，由於純就調任之「實體」、「程序」分別以觀，並無違法之處（儘管可能嚴重不當），通常申訴成功機率不高；除非當事人主張此項調任已涉及「不當聯結」之政治事由問題，且有具體事證、有利證明可資提出，否則仍難以成立。
五、基層政治反向的「複製效應」
由於公務人員任用法第十八條、公務人員俸給法第十一條存有「法律漏洞」可供鑽研逸遁的關係，加上地方職等又普遍長期偏低的結果；非常有趣的是，很多基層的鄉鎮公所近年已盛行課長輪調主任秘書再回任課長之情事，俾以取得九職等常業文官之任用資格。
此係鄉鎮市公所的課長只列八職等，似難以留住人才，且公所的主任秘書職務也只有列九職等而已；若無輪調（升調、降調）同時並進之舉，留在原機關發展的結果，可說幾無升遷之路，因此公所的課長與主任秘書職務對調，或主任秘書與代表會秘書職務對調，或縣府參議、秘書與公所課長對調的情事，在地方基層政治中，卻屢見不鮮，可謂是反向的「複製效應」！
六、結語：值得重視的政治法律課題
（一）基於文官永業保障之原則，高資低調（或高階低調）的「調任」（雖屬「人事管理措施」），是否已形同「懲處」或「懲戒」？亦即，行政機關可以取代監察院的彈劾或公懲會的懲戒嗎？
（二）地方基層公務人員的職等編列是否過低？何以鄉鎮市公所課長單列八職等、主任秘書亦僅列九職等？職等高低，真的會影響行政一體的指揮調度嗎？例如難道中央部會的九職等科長就必然指揮不動「改列」為九職等的地方課長（備註：地方課長現仍列為八職等）或簡任文官？
（三）基層政治的「低階高調」或「高階低調」（例如選舉恩怨的關係，亦有主任秘書調任為課長、課長調任為課員者），與中央組織的「高階低調」有無本質上的不同？
猶記得筆者曾於2003/08/26寫過一篇「行政法教室：科長被調為專員，應提復審或申訴？」的公務員法制評論文章（並載於陳誠法政專業教學網，網址是http://mypaper.pchome.com.tw/news/macotochen/），而引起讀者、網友的若干迴響；近來，朝野政治惡鬥、藍綠色調取代是非善惡的關係，某些涉足政治甚深之高級文官也有類似的調任情事不斷發生，而基層政治卻也另有反向的「複製效應」，實有再予講解的必要，特此撰文補充……
一、案由
近期中選會秘書長蔡麗雪突遭調任，即從十四職等的中選會秘書長調任為改列十二至十三職等的職務北美事務協調委員會委員。對照於此，基層政治卻也有反向的「複製效應」，也就是課長調升主任秘書後，降調回課長的情事發生；謹依次說明如後：
二、行政倫理的法律規範
官場文化仍具倫理觀念，並強調所謂的「資深倫理」。故為避免「降調」損及行政倫理的組織文化，公務人員任用法第十八條對同機關或同單位之「降調」特設規定，機關首長及副首長不得調任本機關同職務列等以外之其他職務，且主管人員不得調任本單位之副主管或非主管，而副主管人員不得調任本單位之非主管。
惟非常弔詭的是，本案蔡麗雪遭「降調」至北美事務協調委員會，若依實務見解，似已迴避所謂的同機關或同單位之行政倫理禁止的原則，故仍未達「形式上的」違法程度。儘管學理上，該項調任似已形同實質的「懲處」或具備「懲戒」的效果，而非僅是單純的「職務調整」而已。
三、銓敘法規的實務理解
公務人員任用法第十八條規定簡任第十二職等以上人員，得在各職系之職務間予以調任，而且亦不受職系種類之限制。此外，公務人員俸給法第十一條也另規定，在同官等內調任低職等職務以原職等任用人員，仍敘原俸級（必須強調的是，即使調任低官等職務人員，其原敘俸級如在所調任職等內有同列俸級時，亦敘同列俸級；如高於所調任職務職等最高俸級時，敘至年功俸最高級為止，其原敘較高俸級之俸點仍予照支）。
更特別是的，本案雖然已屬特殊的「政治性」調任事件，但在實務見解上，仍另符合公務人員任用法第十八條所規定之「在同官等內調任低職等職務，除自願者外，以調任低一職等之職務為限」的限制，因此亦未達「形式上的」違法程度。因此，本案蔡麗雪雖遭「降調」，並不影響其職等，若調任機關仍以原十四職等予以任用敘薪，並無違法問題（但仍卻涉及適當或不適當的專業判斷、政治決定、法律思維之問題）。
四、公務人員保障法的規定—以行政爭訟為例
公務人員保障法第十三條規定，公務人員經銓敘審定之官等職等應予保障，非依法律不得變更；又該法第十四條也規定，公務人員經銓敘審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸。儘管如此，本案上開「調任」依實務見解仍屬「人事管理措施」的一種，當事人若有不服，僅得依公務人員保障法第七十七條的規定，即公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依公務人員保障法之規定，提起申訴、再申訴。
基本上，對於本案，實務的理解是，若當事人不服此項調任處分，進而提出申訴、再申訴者，由於純就調任之「實體」、「程序」分別以觀，並無違法之處（儘管可能嚴重不當），通常申訴成功機率不高；除非當事人主張此項調任已涉及「不當聯結」之政治事由問題，且有具體事證、有利證明可資提出，否則仍難以成立。
五、基層政治反向的「複製效應」
由於公務人員任用法第十八條、公務人員俸給法第十一條存有「法律漏洞」可供鑽研逸遁的關係，加上地方職等又普遍長期偏低的結果；非常有趣的是，很多基層的鄉鎮公所近年已盛行課長輪調主任秘書再回任課長之情事，俾以取得九職等常業文官之任用資格。
此係鄉鎮市公所的課長只列八職等，似難以留住人才，且公所的主任秘書職務也只有列九職等而已；若無輪調（升調、降調）同時並進之舉，留在原機關發展的結果，可說幾無升遷之路，因此公所的課長與主任秘書職務對調，或主任秘書與代表會秘書職務對調，或縣府參議、秘書與公所課長對調的情事，在地方基層政治中，卻屢見不鮮，可謂是反向的「複製效應」！
六、結語：值得重視的政治法律課題
（一）基於文官永業保障之原則，高資低調（或高階低調）的「調任」（雖屬「人事管理措施」），是否已形同「懲處」或「懲戒」？亦即，行政機關可以取代監察院的彈劾或公懲會的懲戒嗎？
（二）地方基層公務人員的職等編列是否過低？何以鄉鎮市公所課長單列八職等、主任秘書亦僅列九職等？職等高低，真的會影響行政一體的指揮調度嗎？例如難道中央部會的九職等科長就必然指揮不動「改列」為九職等的地方課長（備註：地方課長現仍列為八職等）或簡任文官？
（三）基層政治的「低階高調」或「高階低調」（例如選舉恩怨的關係，亦有主任秘書調任為課長、課長調任為課員者），與中央組織的「高階低調」有無本質上的不同？