地方制度法教室：解析村里長三節獎金的福利措施問題

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　各該地方自治團體，如直轄市、縣市、鄉鎮市等發放村里長三節獎金者，大有人在；若以台北市為例，該市市府發函並令各區公所發放里長三節慰問金已行之有年。但行政院主計處卻認為：「里長三節慰問金非屬『地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例』所列之補助項目，依規定應不得編列預算支應。」故台北市審計處依此見解，擬請台北市政府辦理里長三節慰問金之收回，俾以繳庫，卻再度引發中央與地方的權限爭議，那就是：

　　（一）村里長三節獎金的發放算不算是自治事項？（二）中央可否強制要求地方收回此類已發放的款項，收回的話，是繳給地方公庫還是繳給國庫？（三）地方自治團體如不收回的話，又該負哪些責任？（四）而村里長可否主張「信賴保護原則」拒絕繳回呢？……此等問題，其實是頗為複雜的，尤其是在「選舉治理」、「樁腳政治」的時代，其所呈現的不僅是「肉粽政治」的本質，還另涉及藍綠爭鬥的角力問題。
　　
　　在此，謹單就第（一）的問題而言，其餘問題則暫時省略，建請讀者們自行思考。而按地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第七條、第八條規定村里長事務補助費之額度及支用項目，且明定「地方民意代表費用之支給及村（里）長事務補助費之補助項目及標準，依本條例之規定；本條例未規定者，不得編列預算支付。」並曾由內政部於民國八十九年六月十五日會商各地方政府代表，作成決議：「村里長之年節獎金、考成獎金、退職慰勞金、撫卹金等，性質上屬村里長福利事項，不屬事務補功費之範圍。」

　　惟台北市政府則以為該項決議既已達成村里長春節慰問金，非屬事務補助費之範圍，若輔以上開條例第七條、第八條亦僅就「事務補助費」為之規範，並未明文禁止地方自治團體給予村里長福利措施，僅曰「村里長三節獎金並非事務補助費」，而非不能另依其自治裁量給予是類費用；爰此，台北市政府仍認為里長三節獎金之費用，並非「事務補助費」，而係地方自治事項之福利措施，地方政府自得衡酌財源狀況決定是否編列預算並予以執行之。

　　對此，審計部、內政部之函釋則另謂：「補助條例第七條之立法意旨，村里長各項費用之支給屬『法律保留』事項，其三節慰問金不得發給已相當明確，自無所謂屬地方政府權責問題。本案台北市政府於所屬各區公所九十年度單位預算編列里長三節慰問金，依照上述地方制度法與條例之規定不得發給。」然非常弔詭的是，內政部另於九十二年七月四日致全國村里長的信函中，卻提到「如村里長認為發給春節慰勞金及出國考察補助費對於推展村里業務有其必要性，且合理性，本部自當予以重視並積極爭取，惟顧及地方財政，及基於依法行政之原則，擬針對村里長發春節慰問金及出國考察補肋費兩項經費之編列，列入『地方民意代表費用支給及村里長事務補助費』」，似乎又有意承認村里長三節慰問金等福利措施。

　　若探究本案問題的本質，而追求地方自治之理想的話，村里長三節獎金等福利措施仍應屬地方自治團體的「自治事項」，而為：（一）得按憲法及地方制度法之規定，而為立法並執行之事項（固有自治事項），或是（二）得依其他法律規定，負政策規劃而予以行政執行之事項（非固有自治事項），但無論如何均非屬「委辦事項」之範圍，從而可以由地方自治團體依其財政狀況衡量決定，除非法律已明確列表禁止給予的範圍。

　　實際上，釜底抽薪之計，可以如此思考。那就是，地方制度法之主管機關，若認為本案「村里長三節獎金等福利措施」似屬「固有自治事項」之範圍，就應該即刻提出地方制度法之修正案，明定「村里長事務補助費之補助項目與標準」由地方自治團體另以「自治條例」定之，至於中央主管的地方制度法就僅作基準性的上、下限之規定即可。反之，若認為似屬「非固有自治事項」之範疇者，則地方制度法規定「村里長事務補助費之補助項目與標準」應以中央的「法律」定之，仍非不可；但卻不可以違反「禁反言原則」，而反反覆覆，必須清楚擬定該村里長三節獎金等福利措施之「禁止事項」的負面列表於地方制度法之相關法律或法規命令中，或許就可以有效解決此項爭議的問題。