行政法教室：中央、地方行政機關組織的準則性法規問題

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　筆者記得任職國家文官期間，「地方行政機關組織準則」（實務見解係定位為中央法規命令）的草擬者，曾告訴我：

　　該準則係依據地方制度法第六十二條第一項至第三項授權訂定。原立法宗旨，除考量各地方政府組織彈性調整之需要外，並兼顧合理管制之規範，而參採當時候的「中央政府機關組織基準法（草案）」及「中央政府機關總員額法（草案）」之設計，就地方行政機關之組織層級、組織單位、總員額等要項以總額控管方式訂定。

　　倒過來說，甫由立法院通過的「中央行政機關組織基準法」正是就行政機關之組織層級、組織單位這兩大要項予以規範的基本法律。例如該基準法即規定「機關」係指就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法規（組織法律或命令）設立，行使公權力之組織；若配合行政程序法之規定，質言之，「行政機關」係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。

　　至於，依該基準法之規定，「獨立機關」則係指依據法律獨立行使職權自主運作，除法律另有規定外，不受其他行政機關指揮監督之合議制機關。對照於此，地方自治團體能否另設「獨立機關」，諒屬地方制度組織法規體系（如現行的地方行政機關組織準則）必須思考的重點！

　　另依上開組織基準法之規定，「附屬機關」係指為處理技術性或專門性業務之需要，劃出部分權限及職掌，另成立隸屬之專責機關；同理，對於直轄市、縣市政府之「府外局」（此概念係有別於「府內局」，為地方自治實務界之通稱，或亦可俗稱為「獨立機關」，惟日後似應明確定位並稱為「附屬機關」）如何合理化建制，尤其是再就其規模、層級等事項予以檢討，諒亦應屬地方行政機關組織準則之修正重點。此外，以中央行政機關組織基準法規定觀之，我真的不知道「台灣省政府」、「台灣省諮議會」及「福建省政府」這種『派出機關』算不算是行政院的附屬機關？要不要列入該法有關行政院機關總量管制的範圍？

　　又上開組織基準法也規定「單位」（行政單位）係指基於組織之業務分工，於機關內部設立之組織，可分為「業務單位」及「輔助單位」兩種，前者係指執行「機關」法定職掌事項之單位，後者係指辦理秘書、總務、人事、主計、研考、資訊、法制、政風、公關等支援服務事項之單位。實際上，地方行政機關組織準則第九條也有類似的規定。

　　在此，觀乎中央行政機關組織基準法之規命可知，除機關因性質特殊得另定名稱外，「院」為中央一級機關、「部」為二級機關、「委員會」為二級機關或獨立機關、「署、局」為三級機關、「分署、分局」則為四級機關之法定名稱。對照於此，地方行政機關組織準則也規定類似規定，如直轄市政府所屬機關以分為二個層級為限，其所屬一級機關稱「局、處」（惟以協調統合業務或處理特定事務，並採合議制方式運作者，應定名為委員會）、二級機關用「處、大隊、所、中心」之名稱。那麼到底台北市政府警察局中正一分局、萬華分局等到底算『老幾』？坦白說，這是目前地方行政機關組織準則的闕漏吧！？不惟如此，「區公所」是直轄市政府的『派出機關』，真的因為兼受直轄市政府民政局之管轄，就算是直轄市政府所屬二級機關嗎！？

　　更重要的是，國家機關之組織為重要事項，應以法律定之；則難道地方機關之組織並非重要事項，而毋須以法律定之？又僅以「中央法規命令」（地方行政機關組織準則）予以規範的話，真的符合「層級化的法律保留」理論，以及「授權明確性原則」嗎？理論上，地方行政機關組織準則似亦應提升為法律位階，而一併明確規範地方自治團體如何就其團體之組織及所營事業機構之組織才是。

　　否則的話，可說變就變的地方行政機關組織準則，已得就直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所及其所屬機關之組織規模、層級、名稱、員額等事項予以規範，似乎已根本『逾越』地方制度法第六十二條第一項至第三項授權的「授權範圍」（按至少「員額」未在該項授權範圍之列吧），但竟又不包括地方所屬事業經營、公共造產性質機關（構），若對照於地方制度法第二十八條第三款之規定，豈非怪哉！？以上謹將中央行政機關組織基準法與地方行政機關組織準則的若干問題撰文記載並供自己及各位讀者參考。