國安會秘書長不是秘書處處長

廖元豪

（國立政治大學法學院副教授）

國家安全會議（國安會）秘書長金溥聰，在國家安全局（國安局）的安排下，「視察」情治單位。這本來是行之有年的慣例，而且依法，也是國安局秘書長的任務之一。為什麼會引發「違憲」「越權」的批評？

拋開政治動機與偏好以外，恐怕是批評者誤解了「國家安全會議」與「秘書長」的職權。他們認為，有權督察調查局、警政署等單位的是國安局，而非國安會。國安會的秘書長，只能處理內部行政事項，不能出面視察。依此，國安會僅是單純的「會議」或研究單位。而國安會秘書長，自然就只管理庶務，辦理開會相關事宜，或是某些諮詢研究事項。

然而，國家安全會議組織法與國家安全局組織法，都明文規定國安局「隸屬」於國安會。如果國安會，只是一個單純的「會議」；國安會的秘書長與職員，只負責辦理會議庶務事宜，那哪來的「隸屬」或「所屬」關係？行政體系的上下監督，是概括的權限，無須另有法律授權。我們可曾聽說，行政院院長視察所屬各部會甚至三級機關，被認為越權？或需要特別的法律規定？

「隸屬」就代表國安會是國家安全局的「上級機關」。在行政一體的概念下，國安會不但是實體存在的「組織」，而且可以對所屬機關（國安局）為行政監督。既然國安局的職權包含了對各國安機關的「督察」等功能，那國安會作為上級機關，藉由國安局的安排，以視察的方式，認識國家安全業務的執行情形，何錯之有？更何況，國安會的職權，依法還包括對國安會決議事項的聯繫、追蹤、管制，那難道僅能看書面資料而不能親自查訪？如果國安會只管開會庶務，那有必要設一個專門組織，而且讓國安局隸屬在其下嗎？

尤其在我國特殊的憲政體制下，國安會的功能更加重要。各情治機關，分別隸屬於行政院、國防部、法務部、內政部等不同組織。總統雖然是國安大政方針的決策者，但在「組織」的關係上就隔了一層。以軍職為主的國安局，作為專業的執行單位，可以進行指導協調。但在「文人統制」的憲政概念下，國家安全會議就擔任一個重要的連結。軍事與情治單位的訊息，在陳報給總統之前，由政治的文人參謀單位，參照政治經濟社會等面向，整合給總統參酌。也就是說，國安會具有整體統合的憲政意義。這樣才能使總統在做決策前，有著真正完整的資訊。

另外一個誤解，就是把國安會秘書長作小了。許多人望文生義，以為秘書長就是處理行政庶務事項。殊不知，依據國家安全會議組織法，這是「秘書處處長」的職務。秘書長（Secretary-General）這個用語，一般來說就是行政上的首長。聯合國秘書長絕對不只負責庶務事項，北約秘書長甚至是軍事統帥。參謀總長雖名為「參謀」，但實際上也是軍隊的直接指揮者。國安會是一個獨任制的行政機關，其首長為秘書長。這在國家安全會議處務規程第三條規定得非常清楚。法律上怎可能設置一個特任的高階政務官，專門處理庶務雜事？

總之，國安會作為總統的決策諮詢機關，它可對國安業務管考追蹤。而國安會秘書長作為機關首長，在職權範圍內對情治機關業務進行視察，也是行政監督之範圍。論者不喜歡金溥聰是一回事，但說到違憲越權，要把國安會秘書長這樣重要的功能拔掉，就是買櫝還珠了。

 ---------

參考一下王健壯的的批評：總統豈能扭曲憲法？

王健壯先生就沒弄清楚：(1) 國安會是個「機關」； (2) 秘書長是「首長」； (3) 國安局是國安會的「下屬」機關。國安會秘書長與國安局，以及其他情治機關，有著行政一體（unitary Executive）的關係。

他還把美國的國家安全顧問拿來與國安會秘書長相比......美國的國家安全顧問是獨任，沒有統領一個機關。這也不一樣啊。

另外也可參考另一篇評論，法律面就讀得比較細緻：吳威志，國安會秘書長「督訪」業務合憲。