太陽花學運的四個基本問題

（陳淳文，大學教師）

紛擾已久的學運引起諸多討論，各方爭辯或關切的焦點或可歸納成以下四個基本問題：首先是服貿本身，其次是締結條約或協定的過程，再來是國會審議程序，最後是群眾攻佔立院與政院的行為。就因果關係來說，前三者雖然是引發學運的原因，但卻未必能夠合理化與正當化破窗毀門，攻佔立院與政院的行為。

就服貿協議對我國究竟是利是弊？各方見解分歧。事實上，再厲害的經濟學家也不敢宣稱自己的分析必然正確；再公正公開的辯論，也不能精準預測未來的景氣與國際經貿發展的走向。對於健康有點關心的人可能都知道，究竟應不應該喝牛奶的科學說法總是一變再變。試想連建立在客觀科學分析的牛奶問題，都沒有辦法找到定論。怎麼有人能夠斬釘截鐵地宣稱自己對服貿問題的看法必然正確？並還能大聲譴責他人的謬誤呢？對於未來，我們或可想像，或可嘗試預測；但任憑現在如何聲嘶力竭地辯論，或是面紅耳赤地交互指責，都無法因之而獲得針對未來的精確預測。換言之，對於未來，各方都有權暢所欲言，充分交換意見；但沒有一種立場或見解是絕對的對或錯。

對外交涉與談判本就是行政權的權限範圍，如果立法權對之能夠事前參與與事後監督，固然可以提升行政權的透明度與課責性，但也可能因國會的過度監控，導致行政權喪失自主與裁量的空間。在權力部門相互制衡的理念下，二權互動必須取得平衡。此外，不同憲政體制對此兩權的互動模式，也會有不同的設計。美國參議院對條約的監督方式，必須獲有三分之二多數支持方得通過。由於門檻甚高，致使美國很多對外關係都是透過行政協定的途徑，無須參院事後批准。例如與我國關係密切的雅爾達密約，美國就是以行政協定的方式為之。英國是議會內閣制，行政立法兩權合一。包含條約在內的各種法案的通過率幾乎都高達九成七以上，國會審查條約的程序，大多只是徒具形式而已。法國半總統制明確區分法律與命令各自的領域範圍，凡屬命令事項，即不受國會審查。就比較制度而言，因憲政體制不同而致國會監督涉外條約或協定的方式有所差異，並沒有普世皆然的監督準則。

此次服貿協議被控為黑箱作業，但行政部門一再否認，並舉出諸多事實與數據來抗辯。不過在野黨與社會各界則完全不接受，認為政府缺乏透明與溝通。此處並不欲深入探究黑箱的真相，而是要問黑箱何以形成？眾所周知服貿是在ECFA的框架下產生，而ECFA又源自於WTO。加強兩岸經貿關係又是現任總統競選政見中的重要政策主張，更何況ECFA又已業經國會審查通過，國會焉能推說不知服貿？更重要的是憲法與大法官解釋賦予國會各項特權，包括質詢權、文件調閱權、調查權到倒閣權等，可謂配備充分，國會及其在野黨完全沒有理由指控行政權黑箱作業。如果真要有，那也是大法官在釋字第五八五號解釋所揭示的：「行政首長依其行政權固有之權能，對於可能干涉行政部門有效運作之資訊，均有決定不予公開之權力，乃屬行政權本質所具有之行政特權。」

在過去九個月裡，在野黨除了惡意杯葛之外，是否也曾善用其制度配備努力揭開黑箱內幕？媒體是否也認真報導此議題，善盡其監督與守望的社會責任？公民是否也主動關心與其未來關係密切的涉外經貿政策，發揮公民應關懷公共事務之美德呢？事實上包括政府，在野黨與社會各界皆未善盡己責，才共同形構了學運發生前的所謂「黑箱」。然而，過去九個月的懵懂無知與漠不關心，如何能在攻佔立院後一夕翻轉？難道沒有以破壞自由民主憲政秩序之攻佔立院的猛藥，就不能喚起我們對民主政治與公共議題的關心嗎？

就程序面而言，據說立院三十秒事件是學運導火線，但這不過是另一個「看見台灣」的翻版：立院朝野政黨何時曾真的拋開黨派立場，理性且審慎地審議重大爭議法案呢？密室協商的大黑箱時時可見，一夜之間通過上百個法案的高超效率年年上演，烏龍修法的事例更是罄竹難書；2013年5月31日會計法第99條之一的修正案例，即為適例。面對這樣的國會，我們何時曾看到程序正義？不論本案在過去九個月裡是如何不當地被拖延，立院委員會在爭吵與紛亂之中，最後用三十秒通過一個案子真的十分稀奇嗎？現在在野黨又再度重施鎖門與霸佔主席台的伎倆，阻止立委開會，這難道不是破壞正當議事程序嗎？若以此作為違反程序正義的標準，那過去類似的案例就不知凡幾了。就算委員會的確違反程序正義，但服貿協議仍尚未生效。不論是用命令還是用法律的程序來審查該案，該案仍在進行之中，還必須送交院會處理。在程序未完整走完之前，沒有人可以預測院會必然會如何處理該案。先前的程序錯誤，誰說完全不可能透過全案重付審查或復議程序來矯正？在無論是備查或審查程序根本都尚未完成之前，外力就急忙地介入干涉立院的議事程序，難道不嫌太早了嗎？

如果是預期少數黨最終不敵多數黨而無法擋下該案，至少也要等到立院的審議程序完全走完後，才能再尋求其他救濟途徑。三分之一立委連署聲請釋憲是保護國會少數，抵抗多數暴力的制度設計。大法官在釋字第五九九號解釋也宣示：保全制度中的暫時處分乃司法權核心機能之一。若有必要，大法官自得作出暫時處分以定暫時狀態。對於根本還沒走完程序的服貿協議，立院外的反對者強行介入干涉，並宣稱該案已無任何救濟可能性，且將造成不可回復性的傷害；這樣的說法實在是毫無說服力。更不用說究竟服貿協議應該是屬法律，還是屬命令的問題上，行政權本就有優先解釋的權力；立法權可於其後表示認同或予以改變，但若有爭議，最終還是要司法權作最後定調。不論是學者還是一般普羅大眾，當然都有表示自己見解的權利，但他們卻都不是有權解釋機關。如果對於行政行為或立法行為之合憲或合法的評價，大家都以己見為斷，並據以作成發動違法攻佔國家機關的理由，那我們還算是法治國家嗎？

總結行政、立法兩權就服貿協議的互動關係而言，總統錯的不在是其以黨主席的身份下達指令，要求黨籍立委必須使該協議逐字不改，全案通過。美國總統、法國總統或英國首相為了推動其政策，也都可能作類似的事。只是美國總統與法國總統都不兼任黨主席，但尋求國會議員支持的態度並無不同。總統錯在老是搶在行政院長之前說話，最後把問題都攬到自己身上而無法解決。如果依照憲法由行政院長負責執行此政策，立院就能比較有效地對行政院長課責。至於黑箱作業與程序不正義的部分，是我國國會無法良善運作的常年宿疾所致；真正的解決之道是要進行全面的國會改革。學運份子要求制定兩岸監督條例的想法根本是鋸箭療傷，無濟於事。我們不是早有立法院職權行使法，立法院議事規則與立法委員行為法嗎？但立委審議法案的態度與問政的風格如何？立院的亂象有改變嗎？

「公民不服從」或是「抵抗權」是反對者朗朗上口的口號，但「公民」與「暴民」如何區分？「不服從」與「革命」又有何差別？「公民」概念只存在於承認公民權的體制下，所以專制政體下之人民直接行使其抵抗權以對抗暴政，根本用不到「公民」的概念。既然是在保障公民權利的體制下，則守法與關心公共事務本就是「公民」應有的美德；「消極抵制」與「非暴力」乃是「不服從」的特徵。今攻佔立院與政院已屬積極的暴力行為，即使此暴力僅是打破門窗的輕微暴力，但仍是典型的革命手段。而在民主法治體制下進行違法暴力行為，當然就是「暴民」之行為。今天的學運份子與其支持者一方面指控政府獨裁專制，另一方面卻又要宣稱自己是公民不服從。試問獨裁專制政體下，豈有「公民」的存在？如果說孫文先生針對大清朝或袁世凱政權所為的反抗運動就是公民不服從，那誰是革命家？這些崇拜太陽花的人無視我國多年來辛苦建立的民主法治成就，錯置時空地自以為是梁山英雄，以替天行道自詡；並以數十萬群眾上街支持來正當化其違法行為。他們完全不能理解民主體制與權力分立的真諦，卻是極度服膺人民民主專政的教條。當我們看到難以數計的熱血青年手持毛語錄到處佔領政府機關，指揮公僕並發動鬥爭，焚燒文物並破壞古蹟時，難道我們也能將之稱為擁有無數群眾支持的公民不服從？還是這種做法才是「人民民主」的真正展現？

回顧此次學運的四個基本問題，經貿政策的利弊本無定論，更難預測，故無絕對的對與錯；誰都無權宣稱僅有自己的見解才是正確的。

服貿協議的簽訂過程，基於不同政府體制而有不同的行政立法互動風貌。美國或韓國的制度如何，當然可以供吾人參考；但絕對不能作為評價我國政府舉措適當與否的基準。更重要的是此兩權應如何互動，憲法已有規定，其互動過程是否妥適，人民自可公評；但是否違法違憲，則應交由司法機關作最後的判斷。

同樣的道理，立院的審議過程是國會自治與自律的核心部分，本不容外界干涉。若真涉有程序違法違憲問題，也應交由司法機關制裁。更何況本案僅在從委員會要送入院會的階段，根本還在程序進行中，誰能保證後續的程序完全不可能矯正已經發生的瑕疵呢？

如果自認為是公民，本就要有守法的美德。如果認為民主體制下所產生的法規範與人民意志背離，當然可以上街遊行抗議，或甚至是以身試不正義之法，透過親身遭受此不正義之法的制裁來凸顯該法的荒謬。但是以暴力方式破壞公共秩序，入侵或佔領國家機關以癱瘓憲政運作，此已屬革命行為。然而，立憲民主與革命本就是互斥的概念：一旦建立立憲民主體制，就不再有革命的正當性；立憲民主體制下的革命者，就只能是違法的暴民。

我國民主化以來，中央與地方政權輪替不斷。過去再大的衝突，最終也都透過體制內的途徑予以弭平，法治的成績傲視東亞。從2000年總統大選後的抗爭，核四停建案，319槍擊案，2006年高雄市長選舉衝突，倒扁紅杉軍到洪仲丘案等，幾十萬人上街抗議並不足奇，重要的是最終都是透過體制內的途徑解決爭端。有的透過司法判決，有的等待選舉，有的透過立院修法改變；但沒有一次是像這樣：以暴力攻佔國家機關，並據以作為要挾執政當局的籌碼。

如果對於我們好不容易建立的自由民主憲政秩序還能有一點點認同與眷戀，如果對於被認為是違反程序正義的那30秒真的是忍無可忍，並且悲觀地認定行政與立法兩權皆已失靈，這些革命者在真正發動革命之前，實在應該還要再想一想司法權。畢竟在立憲民主與權力分立的體制下，既非行政權也非立法權，而是司法權才是所有爭議的最後仲裁者！