聽證，是一種文化

昨天（2014.2.15）在行政法學會的年度學術研討會，討論「正當程序」時，報告人NCC的何處長以衛星電視換照的程序為題，而我擔任評論人。

這一場的討論過程，花了很多時間討論「聽證」這個行政法上的制度。到底為什麼，行政程序法上的聽證制度多年來少有機關願意舉行？就算舉行，也幾乎都是為了規避「訴願」而已。實際上頂多「聽」但未必有「證」。更別說像美國那樣類似審判程序，還有詳細筆錄（我們連法院審判程序，都還不見得有真實的詳盡「筆錄」）。更深一層問，就算真的認真舉行了聽證，主管機關也真心依據聽證紀錄作成決定，就能減少事後紛爭嗎？（想想，法院裁判後，雙方就不罵嗎？）

我忽然有一個感覺：聽證，是一個文化問題。

官僚系統會排斥「聽證」，因為那增加手續上的麻煩，而且「聽證」高度公開、對辯、類似司法的運作方式，也與既有行政決定程序完全不合。誰會主持聽證？誰會做聽證紀錄？誰知道何謂「依聽證紀錄作成決定」（或「斟酌」）？在他們不了解聽證的運作與意義時，聽證只是增加麻煩而已。（幾年前在推移民法修正，想加上個「驅逐出境應經聽證」，內政部還說那是「英美法的制度」……完全當行政程序法是空的）

政務層次的決策者也不喜歡聽證。我們以往（或多數國家）的「決策」就是部長或高層說了算，然後負起政治責任。但「聽證」會使得決策都變成爭訟程序，都要與一堆反對者吵架，還要說一堆道理。這樣的決策必然冗長，不符合民眾對「效率」的要求。而且決策被拖住，綁手綁腳。

人民呢？社會呢？在美國的聽證，往往是類似 adversary的程序。利害關係人會在這個程序中，提出證據與說法，甚至交互詢問。但在台灣，聽證程序中，會是什麼情況呢？很可能是行政機關、既得利益者或（潛在）受益人不想多說話；批評反對者卻在程序中蜂擁而至，慷慨陳詞。聽證上看似一面倒，但其實是有人很不愛說話，有人卻很拼。

另一種情境，就是人們（尤其是反對者）對聽證「翻案」有太大期待。殊不知，「聽證」依然是由擁有裁量的主管機關，最後作成裁決。除非有顛覆性、爆炸性證據，否則主管機關想做的事兒，在一串程序與說明理由後，還是可以做的。它想吊銷你的執照，想徵收你的土地，訂定怎樣的費率，多半還是可遂行。（反對者聲勢很大，但「未必」有更充分的證據或理論；而在正反雙方勢均力敵時，主管機關怎麼選擇，我們都很難說它錯）或許，在失望之餘，「公民團體」又要罵聽證虛晃一招，寧可去外面搞街頭與臉書政治。（想想釋字709號解釋，對於都更的「比例」「強制」幾乎都沒有意見，只要辦過聽證，透明公開就好了）

「聽證」在英美，尤其在美國能夠發揮一定的效果，與那個社會（的民眾）很能接受這類「中立-辯論-裁決」的流程有關。習慣這樣的流程，才會對聽證裁決的結果「認帳」。然而在台灣，有什麼「決策程序」是可昭公信的？我們的差異、距離，如果是在實體立場與價值上，那「程序正義」真的可以化解這些差異嗎？還是說，要等到這個社會漸漸認知（同意），實體上的對錯是非，永遠是不確定未可知的，才可能讓「程序」成為最大共識