開除國會議長是違憲？*

廖元豪

（國立政治大學法學院副教授）

近來的立法院長關說爭議，部分人士批評為總統與政黨「違憲」干預國會自律。他們認為，政黨藉由撤銷黨籍而免職立法院院長的作法，侵犯了國會自主與權力分立原則。然而這種說法似稍嫌簡化了。

最根本的問題，就是忽視了仍然有效的大法官釋字331號解釋。在1993年，大法官明確地表示，不分區立委或國代，「既係由所屬政黨依其得票比例分配名額而當選，如喪失其所由選出之政黨黨員資格時，即失其當選之基礎，自應喪失其中央民意代表之資格，方符憲法增設此一制度之本旨」。不論個人是否喜歡這個解釋，在把它推翻之前，國民黨撤銷黨籍，並使王金平院長同時喪失立委與院長身分的行為，實在無法說成是「違憲」。

在政治實務上，各政黨也都曾經用這樣的手段來制裁不服從黨紀，傷害政黨形象的不分區代表。1999年，國民黨對參與「自肥延任」的國民大會議長蘇南成，做成開除黨籍的制裁，蘇南成同時喪失了國代與議長的身分。民進黨曾以相同的手段，開除堅持遵守議事規則不肯「亮票」的不分區立委邱彰。不久之前，台聯也開除了擅自簽署會計法修正案的林世嘉。鮮少有人為這三位抱屈，更沒有政黨主張這是違憲。

「政黨開除黨籍」，正是大法官在不分區代表無法被「罷免」的情況下，建立另外一種相當於罷免的機制。也是不分區代表在任期中，唯一的政治課責機制。如果沒有這種機制，那不分區代表胡作非為，卻不受罷免的威脅，不負任何責任。這叫許多在選區浴血奮戰才能選上的區域立委情何以堪？我們不能因為以前不喜歡蘇南成，而現在許多人喜歡慈眉善目的王金平，就對制度持有不同的評價。

批評者舉出歐陸的例子，說在德國或奧地利，政黨比例代表的議員，基於「自由委任」的法理，議員一旦選出，就是代表全國，而不是代表該政黨。因此，即使喪失原有的黨籍，也不會因此喪失議員身分。然而歐洲國家少有「罷免」制度，議員一旦當選，原選區選民或政黨，都難以在任期中間「回收」（recall）其授權。所以將議員擬制為「代表全國民意」，不會造成「區域代表」與「不分區代表」的落差。選民無論多麼不滿，總之都必須忍受到下一次選舉。

但中華民國憲法明定罷免制度，原選區選民（而非全國選民）有權在期中回收其授權，將代表罷免之。這或許也顯示，我國憲法並不採歐洲那樣絕對的「自由委任」。既然區域代表可以被罷免，那藉由政黨來控制不分區代表，只是讓二者平衡而已。這也是釋字331號解釋的脈絡。

論者又說「國會自律」，總統不能干涉。但，王金平院長涉及關說的行為，與立委或院長的職權全然無關，怎能拿國會自律的保護傘來遮蔽？更何況不分區立委關說檢察官，在我國剛好沒有其他機制可以追究法律或政治責任。既沒有刑責，又不適用公務員懲戒。甚至也不像一般政務官有「上級」可以免職。除非有人真心相信，我們的立法院紀律委員會，會對於這種行為深入調查嚴厲制裁，並發揮功效。要不然，政黨黨紀，恐怕就是唯一有可能制裁的課責機制了。

【補充與回應】

一、總統侵權，行政干預立法？

有人主張，國會為立法機關，總統既屬行政權，不得將手伸入國會。這樣大剌剌開記者會斥責國會議長，已經牴觸權力分立下，行政立法分立的原則。

其實，馬英九基於總統的身分，並沒有任何直接的公權力對王金平作任何處置。他所做的，也就是開記者會，對外發言，表示見解。

他講的話好不好，見仁見智。但單純的「發言」（而非行使權力），以國家元首身分，對立法院院長關說檢察官的行為表示意見，無論如何都沒有「違憲」的問題。美國總統對於國會的杯葛、無效率，也有公開指摘以爭取公眾支持的例子。民進黨執政時期，陳水扁總統與行政院院長，對立法院的抨擊，也是不勝枚舉。這在政治倫理上是否妥當可以辯論，說到「違憲」就太遠了。

二、政黨不該有偌大權力？

批評者說，立法院院長，甚至立委，都不應僅由「政黨私刑」來處理。政黨無論如何，都不是國家機關，因此不應有權決定立法委員的去留。他們甚至認為，行政立法的制衡關係，不能由政黨介入。

政黨在每個國家的地位有所不同。但至少在我國，它既然可以決定「誰是不分區代表」（提出名單），為什麼不能決定「誰不是不分區代表」？照這些反對政黨決定立委資格的人所云，那該檢討的根本就是「政黨比例代表」制度！

事實上，當中華民國憲法承認政黨比例代表制度，就是賦予政黨直接決定國家機關組成的「權力」。在人類民主史上，承認政黨比例代表，是一個重大突破。我們既然接受了「政黨任命」（當然還要人民投票，決定每個政黨上幾個人），那「政黨免職」也未必那麼嚴重。

此外，政黨政治的確大幅改變憲法所規範的「權力分立」。在英國或其他歐洲國家，原本國會優位的 Parliamentary System，被轉換成內閣總理主導政策的「內閣制」。而且行政、立法兩個機關，由於都是同黨（或同樣的政黨聯盟）在現實上根本鮮少「制衡」。與其說權力分立，不如說權力統合。無論是內造或外造政黨，政治決策都是在「黨內」決定的。

而在行政立法「分立」的美國，政黨的確比較沒有辦法使行政立法「合一」。但分立的兩權，還是靠著「政黨」的協調來減少其無效率的情況。美國行政部門在法律上沒有法律提案權，必須靠著「同黨議員」在國會中提案，就是典型例子之一。美國許多政治學者多年來也大聲疾呼，要更強化政黨的功能，給政黨更多的權限，才能化解美國兩權對抗造成的不負責與無效率。

中華民國的憲法體制，比美國總統制更加「分立」。國家權力更加「分散」。其他國家都放在一個國會的「立法權」，我國憲法把它分置於立法院、監察院，以及行政院（大法官釋字391號解釋，認為「預算權」是行政權；但其他多數國家都認定是「立法權」）；世界各國天經地義的「行政一體」（unitary Executive），我國憲法卻把它拆解，塞進行政院、考試院（人事行政）、司法院（司法行政），甚至監察院（公務員懲戒之發動，還有財產申報與處罰）。所以一個刑事訴訟法的草案，在送進立法院前，要兩個「院」協調，法務部與司法院往往意見不同；一個公務員懲戒制度的調整，更要行政、司法、監察、考試四院的同意，才能「送至立法院」。這麼複雜的體制運作，無論在內閣制或總統制，都不會發生的—內閣制根本就是行政立法合一，「政治部門」只有一個；總統制的權力分散，但至少行政最終有一個首領。而我國的五院「上面」又沒有一個有權的統合者。「總統」看似在五院之「上」，但除了任免行政院院長之外，對其他院也只能「調解」或如這次的「喊話」。

職是之故，「政黨」的地位應該更加重要（而不是被貶低）。行政、立法、司法、考試、監察各院的政策爭議，與其放任他們各自廝殺或推託，不如在政黨平台上好好對話討論。從威權時期的國民黨，到李登輝時期的國民黨，一向如此（中常會決定大多數的政策）。即使是沒能拿下立法院多數的民進黨，政黨平台依然是協調行政院與民進黨立法委員的重要機制。

大家看來都討厭政黨。但政黨政治，仍是當前民主政治不可或缺的機制。而且，坦白說，罵政黨政治的人，其實往往只是討厭「執政黨」或「立法院多數黨」。但請不要把對特定政黨的厭惡，轉化成對政黨政治本身的貶抑。