我一向認為陳水扁擔任總統時期，有許多扭曲、糟蹋憲法的行為。尤其「鄙視國會」與「規避司法」，意圖創造出一個獨霸的行政權，是最糟糕的憲法示範。跟太平洋彼岸的小布希政權相互輝映。

然而，陳水扁時期對憲法中央政府體制的「總統制」基調定位（行政院院長是總統的執行長，行政與總統構成「行政權」整體，並與立法院相互制衡）我認為大體上是正確的。國民黨在那八年硬要主張以國會為中心，偏向「內閣制」的雙首長制，雖然也有不少法政學者支持，但我一直不太贊成。陳水扁把「總統制」操作得很爛，不表示憲法規定了「內閣制」（何況，總統制操作得爛，泛藍主導的立院也居功厥偉。）。

馬英九之前被鎖在國民黨的老立場，果然發現從現實與憲法上都說不通。

事實上，一種隨時可以「遊走」於所謂「一線」與「二線」的制度，是最糟糕的。公眾到底該要求總統還是行政院？出了差錯到底該怪誰？下一次總統選舉該怎麼評估總統的政績？

所以寫了以下這篇短文。

刊登於：中國時報時論廣場（2008.7.29）。

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總統該站第幾線？
廖元豪

「宅男」總統在颱風來襲之際，忽然變成了前線指揮官，連氣象局都被這個原本待在「第二線」的總統檢討了一番。許多人也在批評，又是這部烏魯木齊憲法惹的事：因為憲法無法分清總統與行政院的職權，才把事情搞成這樣。

看來，修憲恐怕是遲早的事了。然而，我們似乎應該先看看現行憲法是怎麼規定的。

憲法明文規定的總統自主權限，其實很少。除了行政院院長以及司法、考試兩院的重要人員外，幾乎所有的權限都是要行政院院長副署、同意或參與才生效。

一般人常以為「國家安全大政方針決定權」跟「三軍統帥權」是最高的權力。其實純從憲法文字來看，也未必如此。總統確實可以決定「國家安全大政方針」，但決定了之後如何落實、如何執行，憲法一字未提。如果總統依據這個條文，決定要「兩岸直航」，但行政院各部會或是立法院不買帳的話，兩岸直航只能徒呼負負。至於指揮軍隊的「三軍統帥權」，其實是否為實權都很難說。英國女王在形式上也是英國「皇家」三軍的老闆，但實際上因為每個命令都要首相簽名才生效，這個「統帥」就變成個儀式而已。我國憲法上的「副署」規定照理講也要適用於軍事命令，只是從兩蔣時代就一直扭曲成總統乾坤獨斷而已。

我們總統真正的大權，在1997年以前來自威權時期的黨政合一（總統就是一黨獨大的國民黨主席）；1997年修憲以後，則最重要的權力來源是總統擁有單獨「任免」行政院院長（無須立法院同意，也不用行政院副署）的權力。由於在1997年後，總統可以單獨任免「國家最高行政機關」的首長，他自然在實質上就成了行政院院長的上司。從這個角度來看，說行政院院長是總統的「執行長」，其實沒有什麼錯。總統原則上尊重行政院團隊，但必要時還是就大方向指揮，這也合理。那為什麼會惹出「宅男」的批評呢？

一是千年以來把總統當「皇帝」看的傳統，另一個則是總統選舉造成的殷切期待。小說與電視裡的皇帝，從秦皇漢武至康熙雍正，從來沒有窩在第二線的義務。而馬總統在選舉期間，下鄉long stay徵詢民意，又發表密密麻麻的白皮書，這些都不像是一個「第二線」的人要做的事啊。馬總統津津樂道從民眾處得知的許多生活工作瑣事，又對勞工、教育、經濟等政策表示自己的見解。結果大家用高票把他選出來，自然很難接受他動輒退到第二線，說要「尊重行政院權責」。民眾會認為，這是「推卸責任」。甚至行政院各部會也可能認為自己是「挨罵第一線」，但是「功勞第二線」。

總統的確不適合事必躬親，在沒有了解情況之前到處放話，干擾執行團隊。但總統不是「二線」，他必須堅定、清楚，且持續地向國人以及行政院宣示幾件事情：

一、首先，行政部門所有的施政成敗，最後由總統向人民負責。行政院不會是「替死鬼」、「擋土牆」。總統必須讓人民相信：我決定，我負責，我會持續聽人民的聲音，我也會切實履行政見與諾言。這樣才能免於「宅男」、「卸責」的批評。

二、所有的施政必須符合總統決定的方向，因此行政院有義務履行總統的選舉政見或總統當下所做的指令。總統必須明確地讓行政部門知道：憲法賦予總統任免行政院院長的權限，行政院團隊就是總統的執政機器。如此才可能改變部分行政院人員的驕傲與固執。

尤其要注意：馬總統當初選舉時，誓言要改革。他讓人民相信，他要改變民進黨執政的惡習，也會擺脫老國民黨的錯誤。因此，他必須確保行政院不重蹈這兩種「舊政治」的覆轍，而能體現馬英九所要的風格與方向！