參、弦外之音－－大法官沒有明說的權力分立界線

一、真調會的原罪－－立法院插手行政人事權

　　釋字第五八五號解釋最受抨擊之處，就是將行使刑事偵查追訴的「真調會」硬拗
成「立法院所屬機關」 。但大法官為何做出一個斧鑿如此明顯的解釋？

　　明眼人很容易看出，大法官是為了「解救」當時尚在行使職權的真調會：唯有將
真調會解釋成「立法院所屬機關」，實質上等於「立法院任命」（立院各黨團推薦人
選，總統必須接受並予任命）的真調會才有可能（部分）合憲並繼續運作。這一點在
許宗力大法官的不同意見書表現得非常明顯。

　　反過來說，若依真調會的主要職權（偵查起訴）來定性，那麼這個組織理應是行
政機關（行使隸屬法務部之檢察官的權限）。而真調會的致命瑕疵，就是「立法院任
命行政部門人員」！由於「跨部門人事任命」（interbranch appointment）除非有憲法明
文規定，否則非常可能因干預其他部門之「人事權」而構成大法官所謂的「侵害其他
憲法機關之權力核心範圍」。而若真調會的違憲瑕疵出在「任命方式」，那麼正在運
作的真調會委員，剎時將成為「黑牌」的非法委員，真調會勢必立即失去正當性。因此
大法官要「救」真調會的唯一途徑，就是要將「跨部門任命」改成「內部任命」。這
似也就是釋字五八五號解釋「轉得很硬」的主要原因 。

　　真調會的教訓是：立法院可以自行（由立委或委員會）進行調查，也可以委任所
屬特定組織進行調查，但若要求立院以外的「其他部門」進行調查，而立院又實際上
干預該部門的人事權，那就極有可能牴觸權力分立原則。

二、立院調查權不得擴及干預他院核心

　　真調會的例子印證了「立院不得干預他院人事」的原則—因為人事是各部門的核
心權力，非有憲法明文規定不得干預；同時也印證了權力分立審查途徑中的「禁止自
我擴權」（anti-aggrandizement）原則──國會藉由授與自己憲法所未賦予之權限，而犧
牲其他部門之權力。 任何國家機關犯了兩者之一，就會被推定違憲，而真調會條例兩
者皆違，被認定違憲是可預見的。

　　以美國聯邦最高法院相關判例為例。其雖容忍國會立法創設各類獨立機關，但只
要國會在憲法未有明文之情形下，染指任何「非國會所屬機構」的人事權（包括參與
任、免或直接擔任），幾無例外均被宣告違憲。

　　例如，國會曾制定法律，規定郵政局長（postmasters）之任命需經參議院同意，
其免職亦同。聯邦最高法院在一九二六年的Myers v. United States 案判決該法律違憲
侵犯了總統的免職權。因為「免職權」在本質上即屬於行政權，總統作為行政部門之
首長，除憲法明文規定之限制外，應享有無限制的免職權力。加上憲法第二條第三項
（通稱「任命條款」）規定總統負責監督法律之忠實被執行（he shall take Care that
the Laws be faithfully executed），此一執行權之賦予也默示著總統可以選擇何人可依
其指揮而執行法律，並且使總統有權免職任何無法對其負責的執法官員。 亦即，法
院從「行政權」、「執行法律權」，推導出「法律不得干預總統之免職權」的結論。
但對於所謂的「獨立行政機關」，由於其並非典型的、純粹的行政機關，所以也不適
用Myers判決的見解。

　　又如一九七六年的Buckley v. Valeo 案，聯邦最高法院判決聯邦競選法中有關聯
邦選舉委員會（Federal Election Commission）委員的任命程序規定違憲。繫爭法律規
定，聯邦選舉委員會，由總統、參議院與眾議院各自任命二名委員組成。法院指出，
憲法任命條款認定此種規定使國會享有官員之人事任命權，違反憲法任命條款之規定
，故屬違憲。這個判決顯然阻止國會取得人事的任命權。

　　一九九一年的Metropolitan Washington Airports Authority v. Citizens for the
Abatement of Aircraft Noise 亦涉及了立法干預行政人事權。國會於一九八六年制定了
一項法律，將原來由聯邦政府經營的National and Dulles機場移轉予Virginia州以及
Columbia特區法律所創設的Metropolitan Washington機場管理處負責管理經營。而國
會在法律中規定該機場管理處應設置一個「審議委員會」，由九名國會議員組成，並
有權否決管理處之各項決定。聯邦最高法院判決此一法律違憲。理由乃是：如果該
「審議委員會」的權力為「行政權」，則國會議員根本不得行使此種權力；但若將其
權力定義為「立法權」，則未依憲法明定之「兩院通過」加上「送呈總統」之立法程
序，皆屬違憲。

　　除了撈過界參與人事權以外，以其他方式干預他部門（尤其是行政）之核心，亦
有高度違憲可能。美國最高法院在一九八六年的Bowsher v. Synar 案宣告一九八五年
平衡預算與緊急赤字控制法（Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of
1985）侵犯總統的「執行法律權」而違憲。該法授權聯邦主計長（Comptroller
General）就每個預算內容進行評估與刪減，並將報告送呈總統。總統必須依據主計長
報告中所刪減的預算項目，做成暫時停止執行之命令（a sequestration order），命所
有的支出項目需依據該報告而刪減。此一命令在一定期間內，若無國會之另行立法，
則確定之。該法並規定主計長僅國會得依據法定事由而免職之。聯邦最高法院因此認
定，主計長並非行政官員，而是受國會控制的官員。既然主計長可以干涉法律（預算
案）的具體執行，無異於「國會控制法律之執行」（congressional control over the
execution of the laws），與「立法否決」一樣為憲法所不許。因為「立法」與「執
法」之分離，乃是美國憲法的重要精神。亦即，國會不得直接干預法律之執行，此係
行政部門的權限。

　　我國的憲法規定、結構均與美國不同，但「立法院不得干預他院人事」以及「立
法院不得干擾法律執行」的反擴權原則，應該還是可以適用的。 而這也應是立院調
查權的重要界限：立法院可以「自行調查」，或委由「所屬組織」進行調查；但絕不
許藉由「直接干預行政人事（任免）」來達成任何立法權之目的──包括調查。準此，
目前部分立委提案的「獨立檢察官設置條例草案」，明定由三分之一立委決定應發動
偵查，且獨立檢察官由立院同意後方可免職。既干涉個案執行，又干預人事免職，國
會之控制遠遠超出美國的獨立檢察官 ，恐有違憲之虞──獨立檢察官實在很難再拗成
「立院所屬機關」了。

肆、他山之石－－美國國會調查權簡介

　　美國國會之一般性調查權，係規定於聯邦法典（United States Code）第二編第六
章（Title 2, Chapter 6）中的數個條文。其包括：

　　1.任何人經國會傳喚到場作證或交出文件者，若故意作假或拒絕回答，得課處美
金1百至1千元之罰金以及一月以上一年以下之徒刑 。

　　2.任何證人無權因配合調查（作證或交出文件）「將有害名譽」（may tend to
disgrace him or otherwise render him infamous）而拒絕作證或交出文件 。

　　3.作偽證或拒絕配合調查者，議長應以書面移送聯邦地區檢察官（United States
attorney）偵辦 。

　　聯邦法院很早就已經承認此種強制調查權，乃是憲法默示之國會附隨權一部份。
是國會為了履行職權所制定的「必要且適當」（necessary and proper）法律。而刑罰
之規定，係確保調查權能夠實現之必要工具 。雖然國會調查權仍有界限，不得任意
干預私人權利，但法院在這方面的審查相當寬鬆。如同聯邦上訴法院曾指出的：「權
力分立要求法院少去干預國會如何處理資訊」（…separation of powers demands that
the courts do little to interfere with how the Congress deals with this information） 或
「國會之調查權與其立法目的所需之範圍一樣廣泛。輔助立法程序之調查權不能被法
院限縮」（A Congressional inquiry may be as broad as the legislative purpose requires. Its
power of inquiry as an aid to the legislative process should not be curtailed by the courts.）
。事實上，無論是政府官員或是私人 ，只要與國會或公共政策有關連者，均在調查
權範圍之內。

　　除了一般性的調查外，美國國會尚經常針對特定事件，以立法設立特別的調查委
員會。例如，針對九一一事件調查相關政府部門是否處理不當的「恐怖攻擊美國事件
全國委員會」（National Commission on Terrorist Attacks upon the United States。，以
下一般往往簡稱為「九一一委員會」 (9/11 Commission)），就是一個由總統與國會議
員共同任命組成的調查委員會。由於總統與國會均有調查權，而此一委員會之主要目
的是立法調查，因此國會得與總統共享任命權。而該委員會亦擁有與國會各委員會相
同的聽證調查權 。

　　此外，國會尚有常設的調查組織，協助國會進行調查。例如前述提及的「政府責
任辦公室署」（原名Government Accounting Office，後改名為Government
Accountability Office, GAO），就是國會在「一九二一年預算會計法」（Budget and
Accounting Act of 1921） 設立之組織。是一個中立、非黨派，但功能上為國會之調查
手臂（investigative arm of congress）或國會看門狗（congressional watchdog）。它主
要受國會或國會議員之指示，對聯邦政府支出經費的各種活動進行合法性與效率的檢
驗 。在二○○五年九月，GAO即對於教育部「置入性行銷」（covert propaganda）之
行為作成「違法」之認定報告。 布希總統亦為此行為道歉並擔保以後絕不再從事此
等行動。

伍、結論

　　依據大法官釋字第五八五號解釋的授權與界定，加上參照美國經驗，立法院可在
「不侵犯其他機關核心權力」的前題下，擁有極為廣泛的強制調查權。立法院則應儘
速立法或修改立法院職權行使法，訂定細膩的事由、程序與執行規範。在擁有了這個
新武器之後，立委更不必要，也更不應該信口開河，僅憑傳聞就大肆擔任包青天的工
作。而應嚴謹地進行各種聽證調查程序，並依據調查所得做成紀錄與報告，更進一步
制定良好且具有充分實證基礎的法律。

　　自然，徒法不足以自行。立委如何善用調查權，仍有待學習。美國國會各委員會
舉行的各種聽證，往往有全文紀錄甚至影音紀錄，均可免費上網下載或觀看。有心發
揮真正立法調查功能的立委，闔興乎來 ？