2005-09-03 12:58:59布魯斯
誰來決定學生的頭髮？—檢討髮禁爭議中的憲法人權問題（二）
這是受邀在教育部「人權資訊電子報」所寫的文章，請指教。（可從以下連結登入瀏覽附註釋的全文）
http://www.hre.edu.tw/report/epaper/no21/topic2_1.htm
近來關於髮禁爭議，部分中小學教育人員全然忽視（或敵視）自由人權，甚至動輒拿「憲兵」、「軍隊」來跟學生比較...真的令人挺難過的。在一個不民主的環境下長成的人，將來怎能成為尊重民主自由秩序的公民？
***********************
三、髮式管理合法嗎？—憲法的檢驗
（一）憲法的檢驗參數
如前所述，髮式管理雖然涉及限制學生人權，但人權本非絕對。髮式管理
是否合法，端視這樣的「限制」是否「合憲」？
依憲法第二十三條，任何限制人權的措施，至少都必須受到以下檢驗：
1.法律保留：有無具體明確的法律依據？
2.正當目的：是否為了促進足夠重要之公共利益？
3.手段必要性：限制人權的「手段」與前揭「目的」之間是否有必要關聯？
從這三個項目依序檢驗，行之有年的髮式管理措施，合憲性極有問題。
（二）法律保留
首先從法律依據著手。參照大法官多號解釋（如：釋字313、390、443等
解釋），髮式管理既然涉及身體自由、人格權以及言論自由的限制，學校必須有
著具體明確的法律依據方可為之。若無「立法院通過，總統公布之法律」做為依
據；或是僅有概括空白之授權規定，都不允許管制學生頭髮的式樣與長度。
綜觀我國法律，髮式管理找不到任何具體明確的法律明文。教師法第十六
條第六款與第十七條第一項第四款雖提及教師之「輔導」與「管教」，但卻無一
字提及「頭髮」。這樣的概括規定，僅能容許細節性、技術性的管理措施，而不
容許直接限制此等重要的人權，更不容許以違反髮式管理之校規為由對學生施以
懲戒。
此外，國民學校法第二十條之一授權地方教育主管機關訂定學生獎懲規
定。但一方面多數縣市似尚未訂定相關規定，另一方面這樣的抽象概括授權，恐
怕也不符合大法官所謂的「具體明確授權」。
退一步而言，釋字第五一四號解釋曾經有限度地承認「過渡時期」可以有
限度承認「職權命令」的存在。但前提是：第一，不可以有「罰則」；其次，過
渡性質的職權命令必須是為維護公益之必要而存在。準此，即便想要以「職權命
令」做為髮式管理的法源依據，髮式規定也不可以做為懲戒學生的依據，且須能
夠證明是一種「必要」的措施（後述）。此外，還必須依教師法第十七條第二項，
由教務會議定之。
（二）正當目的
「髮式管理」的正當理由是什麼？要注意，並非任何有關「公益」的美麗
詞彙，均可用來支持髮式管理措施。學校是教育機構，必須具體地指出髮式管理
是為了達成何種教育目的，而不能泛泛援引「國家安全」、「社會利益」等說辭。
參照教育法制的文獻與國外判例，限制學生在校內的基本權利，必須以「防
止嚴重妨礙教育目的之行為」做為正當目的。亦即，學校是個教育環境，因此教
育目的之達成，是學校管理的重要基礎。如果學生的行為或言論，嚴重地干擾了
學校教育功能的實現，那麼校方自有權加以管制。例如，學生於上課時於教室內
喧嘩以致妨礙教師授課；學生帶危險武器至學校以致威脅校園安全；學生蹺課…
都可能構成妨害教育目的之實現，而使學校有權進行管理。
應注意者，在現代民主國家，單純的「訓練服從」（聽話？）絕不足以做
為髮式管理之合憲目的。因為「服從紀律」本身並不當然構成教育之重要目的。
紀律只是一種手段，它的正當性還是建立在系爭紀律規定的妥當性、合法性。教
育基本法第二條第二項明定教育之目的乃在培養人民健全人格、民主素養、法治
觀念…判斷與創造能力，並促進其對基本人權之尊重…」。「絕對服從」的人格
與民主、法治、 判斷與創造能力、基本人權的尊重，都是背道而馳的。
準此，髮式管理措施的支持者，就必須能夠論證「髮式管理為維護學校教
育目的所不可或缺」或「無髮式管理，則教育功能無法實現」。但真的是如此嗎？
（三）手段必要性
髮式管理措施最大的問題，恐怕就在於難以證明它是維繫學校教育功能之
必要、不可或缺的制度。例如，美國聯邦第七特區上訴法院在Holsapple v. Woods
一案認定學校髮式管理措施違憲的主要原因就在學校無法證明「原告（學生）頭
髮之長度」已對於學校的「學習環境」造成任何不利影響；亦無證據可顯示髮式
與該校的「紀律問題」（discipline problems）有實質關聯性（substantial nexus）。
鑑於頭髮長度與式樣事涉憲法保障的身體自由，學校必須負擔重大舉證責任以正
當化任何限制措施（a substantial burden to justify any infringement），而該案被告
學校所提出之證詞，並不足以說服法院接受其管制必要關聯性。
直至目前，髮式管理支持者除了提出一些吉光片羽式的個人臆測與感覺
外，從來沒有舉出任何具說服力的、科學的、實證的證據證明「無髮式管理則教
育無法達成」或「無髮式管理必然造成校園無法管理」。「學生不像學生樣」—
請問什麼才是「學生樣」？「學生的頭髮像五色鳥一樣亂七八糟」—請問「五色
鳥」又如何妨礙教學、學習與課外活動？「不認真讀書」—受刑人與軍人的頭髮
都很短，他們認真讀書了嗎？……在沒有實證研究證明「教育目的」與「髮式」
的必然關聯之前，許多的說法都很容易流於纏夾。這種「憑直覺隨便說隨便管」
的作風，才是給學生最不好的示範！
由於髮式管理與校園秩序、教育功能等正當目的實在沒有必要關聯，這樣
的措施無法通過比例原則之檢驗，從而應屬違憲。教育部部長毅然宣布各校不得
繼續管理髮式，將管理權留給學生自己以及家長，是正確而可喝采之舉！
但，教育部一紙命令，就能夠馬上讓全國中學生的頭髮「變天」嗎？
四、教育部之監督權限
教育部對髮式管理「應解禁」的意見，可以貫徹到什麼程度，視不同的學
校層級而定。
私立學校雖然也受憲法規範，但鑑於其享有較大的自主性，教育主管機關
之監督必須有法律之明文依據。私立學校法第五十九條授權主管教育行政機關各
種監督處分之權，第三章則有獎勵補助權限。在私立中學部分，本法之「主管教
育行政機關」似主要指地方政府教育局。教育部可透過對地方教育局之監督，以
及對私校之軟性行政指導，間接影響其髮式規定。但原則上似無權直接以行政處
分干預私校校規。
公立學校中的「國立」中學，由於在制度上是直屬教育部的下級機關，教
育部本即可對之作適法性與適當性的指揮監督，單純通案性的的行政規則或個別
的指令，即有拘束力。國立學校必須遵守教育部之函令。
至於同屬公立學校的縣立、市立等地方政府所設立之學校，雖然並非直接
隸屬教育部，而在地方自治原則下係受地方政府教育局之指揮監督。但依教育基
本法第九條第一項第二款之規定，「對地方教育事物之適法監督」屬於中央政府
的教育權限。髮式管理既然涉及學生受憲法第八條、第十一條以及第二十二條保
障之基本人權，教育部的干預自屬「適法性監督」的範圍。因此，教育部自可命
各地方教育局為實現憲法人權基本要求之執行措施，地方教育局有服從義務。必
要時並可直接介入學校之作為或不作為；或依地方制度法相關規定，對相關事務
進行更進一步的介入。
五、結論與感想
最近看到許多教育工作者，表示不會完全遵守教育部的政策，或是公然反
對解除髮禁並批評「無限制的自由」。我突然想起小學時期，老師們要全班買「參
考書」，同時又教導同學們「不可以跟督學講」的荒謬場景。從小我（與許多同
儕）就不禁懷疑：這樣的身教，要如何教出守法的學生？而最近「解除髮禁」與
引來的教師反彈，也讓我再一次驚覺：人權、民主、法治的教育，在我們的教育
環境中是多麼地欠缺！難道只有不分青紅皂白，絕對服從的學生，我們才教得
動？
學校不是警局、軍隊或監獄，學生也絕對不是只求整齊畫一的呆板機器。
相反地，學校要試圖讓學生在成長時期理解是非，體會理性思辯，同時將個人尊
嚴與自主的人權法治觀深深刻在心中。一個人若在學生時代從來沒有被教導過尊
重差異、容忍異端，他將來邁入社會，又怎麼知道何謂民主法治？
先哲胡適之先生曾有這麼一段話：
「現在有人對你們說：『犧牲你們個人的自由，去求國家的自由！』我對你們
說：『爭你們個人的自由，便是為國家爭自由！爭你們的人格，便是為國家爭
人格！自由平等的國家不是一群奴才建造得起來的！』」
謹以此言，與天下的教育工作者共勉之。
http://www.hre.edu.tw/report/epaper/no21/topic2_1.htm
近來關於髮禁爭議，部分中小學教育人員全然忽視（或敵視）自由人權，甚至動輒拿「憲兵」、「軍隊」來跟學生比較...真的令人挺難過的。在一個不民主的環境下長成的人，將來怎能成為尊重民主自由秩序的公民？
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三、髮式管理合法嗎？—憲法的檢驗
（一）憲法的檢驗參數
如前所述，髮式管理雖然涉及限制學生人權，但人權本非絕對。髮式管理
是否合法，端視這樣的「限制」是否「合憲」？
依憲法第二十三條，任何限制人權的措施，至少都必須受到以下檢驗：
1.法律保留：有無具體明確的法律依據？
2.正當目的：是否為了促進足夠重要之公共利益？
3.手段必要性：限制人權的「手段」與前揭「目的」之間是否有必要關聯？
從這三個項目依序檢驗，行之有年的髮式管理措施，合憲性極有問題。
（二）法律保留
首先從法律依據著手。參照大法官多號解釋（如：釋字313、390、443等
解釋），髮式管理既然涉及身體自由、人格權以及言論自由的限制，學校必須有
著具體明確的法律依據方可為之。若無「立法院通過，總統公布之法律」做為依
據；或是僅有概括空白之授權規定，都不允許管制學生頭髮的式樣與長度。
綜觀我國法律，髮式管理找不到任何具體明確的法律明文。教師法第十六
條第六款與第十七條第一項第四款雖提及教師之「輔導」與「管教」，但卻無一
字提及「頭髮」。這樣的概括規定，僅能容許細節性、技術性的管理措施，而不
容許直接限制此等重要的人權，更不容許以違反髮式管理之校規為由對學生施以
懲戒。
此外，國民學校法第二十條之一授權地方教育主管機關訂定學生獎懲規
定。但一方面多數縣市似尚未訂定相關規定，另一方面這樣的抽象概括授權，恐
怕也不符合大法官所謂的「具體明確授權」。
退一步而言，釋字第五一四號解釋曾經有限度地承認「過渡時期」可以有
限度承認「職權命令」的存在。但前提是：第一，不可以有「罰則」；其次，過
渡性質的職權命令必須是為維護公益之必要而存在。準此，即便想要以「職權命
令」做為髮式管理的法源依據，髮式規定也不可以做為懲戒學生的依據，且須能
夠證明是一種「必要」的措施（後述）。此外，還必須依教師法第十七條第二項，
由教務會議定之。
（二）正當目的
「髮式管理」的正當理由是什麼？要注意，並非任何有關「公益」的美麗
詞彙，均可用來支持髮式管理措施。學校是教育機構，必須具體地指出髮式管理
是為了達成何種教育目的，而不能泛泛援引「國家安全」、「社會利益」等說辭。
參照教育法制的文獻與國外判例，限制學生在校內的基本權利，必須以「防
止嚴重妨礙教育目的之行為」做為正當目的。亦即，學校是個教育環境，因此教
育目的之達成，是學校管理的重要基礎。如果學生的行為或言論，嚴重地干擾了
學校教育功能的實現，那麼校方自有權加以管制。例如，學生於上課時於教室內
喧嘩以致妨礙教師授課；學生帶危險武器至學校以致威脅校園安全；學生蹺課…
都可能構成妨害教育目的之實現，而使學校有權進行管理。
應注意者，在現代民主國家，單純的「訓練服從」（聽話？）絕不足以做
為髮式管理之合憲目的。因為「服從紀律」本身並不當然構成教育之重要目的。
紀律只是一種手段，它的正當性還是建立在系爭紀律規定的妥當性、合法性。教
育基本法第二條第二項明定教育之目的乃在培養人民健全人格、民主素養、法治
觀念…判斷與創造能力，並促進其對基本人權之尊重…」。「絕對服從」的人格
與民主、法治、 判斷與創造能力、基本人權的尊重，都是背道而馳的。
準此，髮式管理措施的支持者，就必須能夠論證「髮式管理為維護學校教
育目的所不可或缺」或「無髮式管理，則教育功能無法實現」。但真的是如此嗎？
（三）手段必要性
髮式管理措施最大的問題，恐怕就在於難以證明它是維繫學校教育功能之
必要、不可或缺的制度。例如，美國聯邦第七特區上訴法院在Holsapple v. Woods
一案認定學校髮式管理措施違憲的主要原因就在學校無法證明「原告（學生）頭
髮之長度」已對於學校的「學習環境」造成任何不利影響；亦無證據可顯示髮式
與該校的「紀律問題」（discipline problems）有實質關聯性（substantial nexus）。
鑑於頭髮長度與式樣事涉憲法保障的身體自由，學校必須負擔重大舉證責任以正
當化任何限制措施（a substantial burden to justify any infringement），而該案被告
學校所提出之證詞，並不足以說服法院接受其管制必要關聯性。
直至目前，髮式管理支持者除了提出一些吉光片羽式的個人臆測與感覺
外，從來沒有舉出任何具說服力的、科學的、實證的證據證明「無髮式管理則教
育無法達成」或「無髮式管理必然造成校園無法管理」。「學生不像學生樣」—
請問什麼才是「學生樣」？「學生的頭髮像五色鳥一樣亂七八糟」—請問「五色
鳥」又如何妨礙教學、學習與課外活動？「不認真讀書」—受刑人與軍人的頭髮
都很短，他們認真讀書了嗎？……在沒有實證研究證明「教育目的」與「髮式」
的必然關聯之前，許多的說法都很容易流於纏夾。這種「憑直覺隨便說隨便管」
的作風，才是給學生最不好的示範！
由於髮式管理與校園秩序、教育功能等正當目的實在沒有必要關聯，這樣
的措施無法通過比例原則之檢驗，從而應屬違憲。教育部部長毅然宣布各校不得
繼續管理髮式，將管理權留給學生自己以及家長，是正確而可喝采之舉！
但，教育部一紙命令，就能夠馬上讓全國中學生的頭髮「變天」嗎？
四、教育部之監督權限
教育部對髮式管理「應解禁」的意見，可以貫徹到什麼程度，視不同的學
校層級而定。
私立學校雖然也受憲法規範，但鑑於其享有較大的自主性，教育主管機關
之監督必須有法律之明文依據。私立學校法第五十九條授權主管教育行政機關各
種監督處分之權，第三章則有獎勵補助權限。在私立中學部分，本法之「主管教
育行政機關」似主要指地方政府教育局。教育部可透過對地方教育局之監督，以
及對私校之軟性行政指導，間接影響其髮式規定。但原則上似無權直接以行政處
分干預私校校規。
公立學校中的「國立」中學，由於在制度上是直屬教育部的下級機關，教
育部本即可對之作適法性與適當性的指揮監督，單純通案性的的行政規則或個別
的指令，即有拘束力。國立學校必須遵守教育部之函令。
至於同屬公立學校的縣立、市立等地方政府所設立之學校，雖然並非直接
隸屬教育部，而在地方自治原則下係受地方政府教育局之指揮監督。但依教育基
本法第九條第一項第二款之規定，「對地方教育事物之適法監督」屬於中央政府
的教育權限。髮式管理既然涉及學生受憲法第八條、第十一條以及第二十二條保
障之基本人權，教育部的干預自屬「適法性監督」的範圍。因此，教育部自可命
各地方教育局為實現憲法人權基本要求之執行措施，地方教育局有服從義務。必
要時並可直接介入學校之作為或不作為；或依地方制度法相關規定，對相關事務
進行更進一步的介入。
五、結論與感想
最近看到許多教育工作者，表示不會完全遵守教育部的政策，或是公然反
對解除髮禁並批評「無限制的自由」。我突然想起小學時期，老師們要全班買「參
考書」，同時又教導同學們「不可以跟督學講」的荒謬場景。從小我（與許多同
儕）就不禁懷疑：這樣的身教，要如何教出守法的學生？而最近「解除髮禁」與
引來的教師反彈，也讓我再一次驚覺：人權、民主、法治的教育，在我們的教育
環境中是多麼地欠缺！難道只有不分青紅皂白，絕對服從的學生，我們才教得
動？
學校不是警局、軍隊或監獄，學生也絕對不是只求整齊畫一的呆板機器。
相反地，學校要試圖讓學生在成長時期理解是非，體會理性思辯，同時將個人尊
嚴與自主的人權法治觀深深刻在心中。一個人若在學生時代從來沒有被教導過尊
重差異、容忍異端，他將來邁入社會，又怎麼知道何謂民主法治？
先哲胡適之先生曾有這麼一段話：
「現在有人對你們說：『犧牲你們個人的自由，去求國家的自由！』我對你們
說：『爭你們個人的自由，便是為國家爭自由！爭你們的人格，便是為國家爭
人格！自由平等的國家不是一群奴才建造得起來的！』」
謹以此言，與天下的教育工作者共勉之。