誰說修憲已過關？

廖元豪／政大法律系助理教授（北縣新店)

國代選舉結束，選舉時表示支持修憲的政黨取得了百分之八十以上的席次。看
來，即便是四分之三的高門檻也擋不住修憲案的通過。但是這真的代表修憲就鐵
定過關了嗎？

政治上「也許」是的，但法律上卻還有變數。由於「國民大會職權行使法」尚未
過關，而「國民大會組織法」也並未對下列事項加以規範，所以話還別說得太早。
一切都還待法律通過才算數。

第一個，也是最基本的問題是：國代在修憲投票的時候，是否受「選舉承諾」所
拘束？原先支持修憲的國代，最後在投票時可否變卦？變卦的法律效果如何？

許多人拿美國的總統選舉人團來類比我國的「任務型國代」。然而，美國史上
亦曾發生過選舉人未依照選舉時所承諾支持的候選人投票的實例。直至今日，美
國仍有 二十四州並未規範選舉人應如何投票。法律上，這二十四個州選出來的
選舉人，是可以變卦的，雖然政治上的可能性極低。在台灣，若無法律明定「違
反選舉承諾所 投之選票，無效」，那麼國大代表的變卦就是有效的。因此我們
也還不能驟然說，修憲「已經」過關。何況在台灣，政治誠信算什麼？李遠哲院
長不是說「選舉政見 不一定要實現」嗎？

第二個相關的問題是：修憲案可否分割投票？這次選舉，其實是一次「以選舉之
名行公投之實」的投票。但若是「對事」的公投，那麼「一票一案」應該是基本
要件。就像去年的三二○公投，不也是用兩張選票決定兩個議題嗎？

但這次的修憲案卻將六個增修條文放在一起搭售，而且六個增修條文之間也並沒
有必然的邏輯關係。例如，支持「公投修憲」的人，為什麼一定要同時支持「立
委席 次減半」？支持「單一選區兩票制」的人，為什麼不能反對「大法官審理
總統彈劾案」？如果照公共選擇理論，把政治也當作一種交易，那這種搭售措施
顯然是剝奪 選民選擇權的一種不公平競爭。

不過，換個角度，如果國大代表可以變更承諾，那麼一切又有變數了。國民大會
代表可以逐條表決，決定是否複決通過各條修憲案。

其實國大職權行使法未在選前通過，形同「先玩遊戲，再訂遊戲規則」，這次選
舉與修憲的正當性極為可疑。而若國代可以不顧選舉承諾，又可分割投票，那麼
「山中傳奇」再現，似是一場混亂。但正如美國憲法學者Louis Seidman所云：
不安定，隨時可能有變數的憲法，才是具有民主正當性的憲法。把兩大黨綁架人
民的措施打亂，或許反而是將修憲決定權釋出，讓台灣公民有 另一次監督、發
聲機會也不一定。

【2005/05/16 聯合報】