【2001/12/20 聯合報】


據報載，民進黨有意推動修憲成為三權分立的「總統制」。美式總統制的確在形式上比起現行雙首長制，有更明確的遊戲規則。但我懷疑若真正看清總統制的本質後，還真會支持總統制？另外，總統制與目前朝野積極推動的「單一選區兩票制」之間有無緊張關係？這些恐怕是我們要先弄清楚的。

我們往往有一個似是而非的觀念：美國總統制下的總統，擁有極大的權力。其實這與現實剛好相反：總統制下的總統雖然擁有一定的行政自主權，而可與國會分庭抗禮。然而正因立法與行政並無內閣制下唇亡齒寒、相互依存的關係；相互之間的分立對抗就成為常態。其次，行政與立法部門，在總統制下，可能由不同的政黨取得控制權，更強化了對抗的誘因。因此，美國總統若欲推動政策，就必須花上許多時間精力，與國會談判溝通。這使得總統制下的行政—立法協商成本遠高於內閣制。這兩大部門無止盡的協調、對抗與妥協，構成了美國政治的重要特徵。

尤有甚者，因為總統制下，行政權的取得，主要係基於一「人」之力，而非如內閣制下必須靠著「政黨」的集體努力而取得國會多數。這使得政黨地位相對地降低——因為它並不是取得政權的決定因素。加上美國特有的初選制度，更大幅弱化了政黨地位。結果是：即使在總統與國會二院均屬同黨的情形下，同黨的國會議員也未必對總統的提案照單全收。

寄望靠著政黨政治來降低政治協商成本的美夢，往往也未能遂其所願。當然，美國兩黨政治的傳統還是相當程度降低了政治協商成本。那麼，如果我國採行了可以強化政黨政治的「單一選區兩票制」，配上「總統制」，結果會是如何呢？

第一，「單一選區兩票制」能否如其所願，真正促進「政黨政治」，會給打上問號。因為如前所述，總統制本身就有削弱政黨政治的因子。第二，如果它真能強化政黨政治，那麼好處是可能進一步減少溝通協調的困難。因為「黨對黨」的談判，總比美國當今這種一天到晚要各個擊破的方式要省時省力。

但是如果採行了「單一選區兩票制」，總統卻捨政黨談判不為，那麼一個有強烈黨紀的國會多數黨，面對自恃有獨立民意基礎加上否決權撐腰的總統，那種焦土抗戰就會使得政務停頓，什麼事也做不來。當年柯林頓執政初期，行政立法惡鬥導致預算無法過關，聯邦政府被迫關門數日的鬧劇，在我國將年年上演。

因此，要採總統制不是不可以，要配上單一選區兩票制也未必不行，不過在這之前，請看清楚這兩個制度的真實面貌以及它們相互的關係。千萬別一廂情願地以為，有任何一種像樣的憲法制度，可以容許政治權力為所欲為。