危機處理聖經
【精彩書摘】
驚爆911
　二○○一年的九月十一日，幾個恐怖份子在美國劫持四架客機，進行神風式自殺攻擊，接著就製造出驚天動地的九一一事件。世貿雙塔起火倒塌，五角大廈被撞，七千多條無辜的生命瞬間殞滅，震撼了美國，也令全世界惶惶不安，導致美國對阿富汗發動反恐怖戰爭。黑暗的恐怖聖戰，意外成為二十一世紀的揭幕曲。
　事件發生當天，我人在歐洲，聽到消息後立刻趕回美國。攻擊發生在上午，下午四時，五角大廈的參謀本部就打電話給我的公司，要我們立刻進行情勢評估。因為現在第一波攻擊已經來了，五角大廈想知道，接下來會不會還有第二波、第三波？如果有的話，目標可能是那些地方？這要儘快做出來，因為那些最脆弱的地方可能馬上就會遭到攻擊，必須搶在第一時間找出自己的弱點加強防備。
這叫脆弱度（vulnerability）研究，方法是把所有狀況分析出來之後，再找出各種狀況的或然率。而危機指數的算法是：衝擊程度除以執行成本，加上不予執行的代價除以執行成本，所得的數字若小於一百，則與發生機率成正比；若大於一百，則發生機率為百分之百。
　用世貿雙塔來舉例的話，七千人喪生，每條人命價值三十萬美元（這是專家計算出來的平均數字），則衝擊程度為二十一億美元，十幾個恐怖份子性命、訓練、行動的執行成本估約一千萬美元，假設賓拉登取消恐怖行動會傷害自己的領導地位及「基地」組織，因此蒙受約三億美元的損失，而叫停行動的執行成本是一百萬美元，如此算下來，危機指數是五百一十，遠遠超過一百，發生機率就是百分之百了，這還沒算到對經濟、股市與生產力的衝擊呢。用這個公式，我們可以計算出每種狀況的概率，概率最大的很可能就是下個攻擊目標。

例如美國有三座大型水壩，如果遭到破壞，洪水可能各造成一千人死亡，並且影響下游的水力電廠，算出來的危機指數大概是一百，排名在世貿大樓之下，是可能遭受攻擊的第二個目標。水壩可以用炸彈破壞，執行成本並不高，相較之下，攻擊核電廠的執行成本就高多了。因為現在的核電廠都經過安全設計，即使遭到飛彈或自殺飛機撞擊，爐心也不會破壞，一定要派突擊隊進入控制中心才能讓爐心融掉，所以核電廠受攻擊的危機指數就低多了。
　此外，其他人口稠密城市的超高建築，也有可能再遭攻擊，因為危機指數很高。這樣的城市包括洛杉磯、波士頓和芝加哥三處，其他的城市人口沒那麼密集，也沒有超高建築。而比賽中的球場可以有多達一萬名的觀眾，因此也被列入人口密集目標之一。至於白宮，危機指數其實並不高，因為裡面沒有多少人，何況總統也撤離到其他安全地點了。
　上次波灣戰爭時，我們幫國防部進行了狀況分析，這次他們用我們教的方法自己做狀況分析，做得很好，我們只要再審查一遍就行了。接下來就是發動攻擊時的狀況分析了，我們分析出了七十多種狀況，再用或然率乘以後果等於風險的公式（Probability Consequence=Risk），算出每種狀況的風險指數。

賓拉登的最後一招
　美國本土遭受飛彈攻擊的可能性並不高，因為兩邊有大西洋和太平洋阻隔，賓拉登或任何恐怖組織並不擁有遠程飛彈的能力，沒辦法遠渡重洋把飛彈打到美國來。當然，也可以在美國沿海島嶼或鄰近國家建造飛彈發射基地，但要取得管道而且不被人造衛星發現，即使有可能，執行成本也極高，因此降低了危機指數。
　賓拉登的最後一招，除了自殺攻擊外，可能就是生化戰。生化戰的概率不高不低，排名大概屬於中間區段。當你已經有細菌時，進行細菌戰的執行成本比較低。如果你手頭上沒有細菌，去研究所偷出來比較簡單，自己去研發反而非常困難。因為細菌的培養絕不如一般人想像得那麼簡單，人類的醫學科技發展到今天，對大部分的細菌和病毒都已有疫苗或抗生素，人體對許多細菌或病毒也有抵抗力。要研發生物戰，得先在實驗室裡讓已知對人體有害的細菌或病毒發生突變，而且得一變再變，變到和原株差異極大卻仍保持傷害力，才能讓疫苗或抗生素失效。否則患者吃點盤尼西林就沒事了，還打什麼細菌戰？但是這在技術上太難太貴了，需要最尖端的科技人才、設備、大量的經費和長期的研發，全世界只有美國的高科技才做得到，伊拉克發展了多少年，至今毫無成果，很多國家做的細菌和現有的細菌差不多，殺傷力像感冒一樣，有什麼用？而由於不人道、不公平且國會反對，美國在五年前也中止了細菌戰的研究。
　不只是培養難，就算開發出了適當的細菌，還要能複製出穩定而龐大的數量，然後得製造出安全的運送系統，讓你能成功攻擊選定的目標。此外，還要培養出防治的疫苗或抗生素，免得敵人還沒死自己人就先死了一堆。這其中每個環節都非常困難，加起來的執行成本極高。美國在九一一事件後的炭疽熱感染事件，都只是零星的個案，傷亡率也低，最大的效果是造成心理恐慌，而心理恐慌的程度是與傷亡人數成正比的。就執行成本與傷亡人數來說，搞生化戰還不如乾脆放個炸彈呢。
　

生化戰難，那麼化學戰呢？至少這已有日本奧姆教會的沙林毒氣事件為前例，而一九八四年Union Carbide公司在印度波旁（Bhopal）的工廠毒物外洩，也曾導致三千人喪生。不過，在水源區或水廠下毒的話，要達到令許多人致命的效果，需要大量的毒物，比較容易被發現或檢測出來。放毒氣的話，毒氣其實很容易蒸發消散，一陣風來就吹跑了，除非是在人多而不通風的密閉空間裡，否則殺不了多少人。問題是，通常人多的地方空調也強，奧姆教會選在上班時間擠滿人的地鐵裡放毒氣，最後也不過死了十二個人。毒氣的製造不難，難就難在找到適合的施放環境。在九一一的衝擊之後，大家的警覺心都已提高，各地紛紛加強安全措施，於是也增加了恐怖份子的執行成本。
檢討起來，美國這次會發生九一一攻擊事件，關鍵在於危機預防做得太差。最大的錯誤，是各單位各自為政，軍事有軍事的危機小組，能源有能源的危機小組，但沒有一個部門整體來思考恐怖攻擊危機，以致於危機預防機制出現了一個大空洞，結果就慘了。但美國補救得很快，布希總統立即成立了一個超部會、直屬總統的國土安全部，把這個洞填補起來。而在危機處理上，美國也做得很好，布希先孤立賓拉登、建立國際反恐聯盟，再一步步掌握各項狀況，打擊阿富汗民心，分化神學士政權，發動軍事行動時先轟炸，癱瘓阿富汗的制空權，地面部隊再挺進，完全按部就班來。

危機預防比處理重要
　以前劫機的歹徒都是想飛到某個地方，不會拿自己的性命開玩笑，所以對飛機的安全威脅並不大。因此大家依習慣思考，始終沒想到恐怖份子竟會劫機進行自殺式攻擊，讓滿載油料的客機變成神出鬼沒的超級炸彈。即使有人想到這種狀況（包括電影），也被主其事者視為天方夜譚。由於沒想到這個可能性，飛機製造公司、航空公司及機場都太輕忽了機上安全。想想看，美國竟能讓四架飛機同時被劫持成功，這種安檢也實在令人嘆為觀止。
飛機的安全設計也不及格，例如，遭遇劫機的聯絡鈕是設計在駕駛右手邊的儀表板，一按就能通知塔台飛機被劫持了。但那個聯絡紐的位置劫機者也可以看得一清二楚，當劫機者懂得開飛機時，根本不會允許駕駛有機會按鈕。銀行都會把搶劫通報鈕藏在櫃員桌子下，讓櫃員可以偷偷踩一下、碰一下，不動聲色地通知警方；製造飛機的公司卻把劫機聯絡鈕擺在那麼明顯的地方，而且也從來不重視駕駛艙的安全防護，以致整架飛機宛如一個不設防的空間。其實，如果事先想到恐怖攻擊的可能性，加強機上的安全維護並不困難、所費也不高，但預防差一點，結果就差很多了。為什麼會沒想到？就因為在危機預防上有一個空洞，缺乏一個以防範恐怖活動為導向的統合機構。沒機構，就沒人去想；前頭一沒想到，後頭就什麼防範都沒了。結果讓只要一些錢、一點常識就能預防的危機，演變成七千人喪命的大災難。

建立了危機預防及處理統合機構後，還有一點非常重要，即這個機構運作時，研究人員需要有非常強的想像力，聯想空間必須非常寬廣，盡可能找到安全上的漏洞。因為天災人禍的狀況太多太多了，而且敵人也會拚命想點子，無孔不入地搞破壞，所以我們也要儘量發揮創意，想盡各種可能性才行。
　如果問九一一事件給我最大的啟示是什麼？應該是再度確認了「危機預防比處理重要」，而且重要很多。
台灣需強化危機預防機制
　回過頭來看台灣，比起恐怖份子攻擊美國，中共打台灣的危機指數顯然更高。首先，沿海已經部署了飛彈，打來不費吹灰之力，因此執行成本很低；相對地，如果中共放棄以武力解決台灣問題，恐怕疆獨、藏獨全都起來了，大陸內部的民族情緒一反撲，中共領導人可能連自己的地位都保不住，政治代價實在太大，賠不起。不過，台灣沒有像世貿雙塔那樣的超高建築，即使是台北車站前的新光三越，對自殺飛機而言都還太矮，俯衝時要準確撞到是很難的。所以說來，像總統府、核電廠那麼又小又矮的建築，基本上都還蠻安全的。

其實恐怖行動通常是弱勢者因為別無選擇才採取的行為，中國強台灣弱，台灣倒不必太擔心遭到自殺式攻擊，何況中國人也沒有自殺攻擊的文化。真要擔心，不如擔心對岸的三百枚飛彈吧。而且，即使不動用飛彈，中共用其他破壞手段擾亂台灣民心的概率還是相當高的。台灣非常脆弱，人口密集，一般人又沒有警覺心，許多地方幾乎是不設防的，偏偏我們有一個長期的敵人，對方只要用很小的成本，就可以整到我們，因此台灣的危機指數相當高。以目前的兩岸關係論，其實台灣的處境比以前兩蔣時代要險惡得多，因為以前台灣不是中共需要優先處理的問題，但在台灣獨立意識愈來愈強、民進黨取得政權、大陸民族主義與愛國主義抬頭下，台灣問題的優先順序上已經被拉到前面來了。
　我覺得，九一一事件對台灣的啟示，在於提醒台灣要強化危機預防機制，最重要的是成立一個危機預防及處理的總召集機構。台灣目前的處理非常分散，國防部有國防部的危機處理機制，財政部有財政部的危機處理機制，環保署有環保署的危機處理機制，但很多危機狀況是跨部會、跨縣市的，而且需要大家馬上一起動起來，不能還好整以暇地公文來公文去。問題是，各部會通常只會想到自己職掌範圍內的事，各縣市也井水不犯河水，一碰上跨部會的危機就傻眼了。所以需要有單位統合召集，這可以是總統本人，也可以是國安會，並且與行政院相關機構共同召集，因為執行、監督與追蹤都需要行政機構來負責，如此才能彌補國家安全防線的漏洞。之所以要有專責機構，是因為這樣才會有危機預防的效果，否則找來一堆專家學者、部會首長開會研究了半天，絞盡腦汁之後歸檔了事，彷彿船過水無痕，什麼危機也預防不了，何況狀況可能會隨情勢改變，今年評估的結果也許明年就得修正，沒有專責機構進行執行、監督與追蹤是不行的。

911衝擊
　比較起來，其實九一一事件對台灣最大的衝擊，還是在財政與經濟。世貿雙塔倒塌對美國經濟的傷害，還不如對台灣經濟的傷害來得大。因為美國太大了，它的經濟變數很多，基礎也穩，身子骨強壯，民心同仇敵愾，九一一事件的衝擊相對有限。台灣本身處於經濟不景氣的谷底，政局動盪不安，失業率節節攀升，又過度依賴對美國的出口，體質已經差了，更經不起傷風感冒。美國一般的評估，景氣復甦會因九一一事件及反恐戰爭延後三到六個月，但我看台灣恐怕需要至少兩倍的時間才能恢復元氣。原因不在經濟，而在人民對政府喪失信心，以致於即使銀行利息一直降，民眾還是持續把錢從股市抽回。現在降息的效益已經逐次疲乏，對刺激景氣產生不了效果，即使像日本一樣降到零利率，恐怕也還是沒用的。顯然問題不在經濟本身，而出在別的非經濟因素，也就是信心危機。所以政府必須積極重建民眾的信心，包括政策的一貫性、掃除黑金的決心、兩岸三通的執行成效等，都要向人民拿出像樣的成績單來。