2004-08-25 08:34:00Karl von Li
地方制度改革〈一〉
很高興終於有一任內政部長似乎開始重視區域重劃的問題。每個時代都有不同的背景條件，如人口、交通、運輸、經濟等，條件改變的時候，有時候就會產生區域重劃的問題，甚至需要改變地方制度。所以像筆者雖然提出了新的選區重劃，但不代表我就否定了原本存在的區域劃分，因為他也是以前時代背景下所產生的產物，只是時代改變了，所以劃分標準也得跟著適應新的環境而改變而已。
日本自從一九二六年把臺灣劃分為五州〈高雄、臺南、臺中、新竹、臺北〉三廳〈臺東、花蓮、澎湖〉之後，一直到日本在二次大戰戰敗投降前，一級地方行政劃分就沒有再變動過了。日治時代由於人口較少，即使到戰後臺灣人口也才約六百萬人，所以此時期的地方劃分區塊較大，東部的臺東和花蓮，以及離島的澎湖，由於地理上的阻隔和運輸的不便利，因此獨立設廳。
中華民國政府奉麥克阿瑟命令來臺灣，日本受降後，除了將州改名為跟中國一樣稱「縣」外，餘者並無變動。後來中華民國在臺灣成立行政長官公署負責管理臺灣，此時地方制度與劃分進入一個過渡的混亂期，直到國民黨政府撤退來臺灣後，才有比較深入的探討臺灣的地方行政制度。一九五零年所劃定的新的地方制度確定了往後臺灣數十年來的區域劃分。當時的劃分與現在制度的差異如下：
1. 當時的高雄市是省轄市，高雄市的小港區是屬於高雄縣所屬的小港
鄉，小港鄉是高雄市升格為直轄市時併入高雄市的。
2. 當時的嘉義市是屬於縣轄市，是嘉義縣的一部分，也是嘉義縣的首
邑。
3. 當時的新竹市是屬於縣轄市，是新竹縣的一部分，也是新竹縣的首
邑；但新竹市的香山區則是屬於新竹縣所屬的香山鄉。
4. 現臺北市的內湖、南港兩區當時屬臺北縣的內湖鄉與南港鎮；文山
區則分屬臺北縣景美鎮與木柵鄉；士林與北投區原屬於臺北縣士林
鎮與北投鄉，後改由草山管理局所管理。臺北市於國民黨政府撤退
來臺灣不久後，旋即改制為直轄市，同時併入臺北縣所屬的景美、
木柵、南港、內湖、士林、北投，草山管理局改為臺北市政府的幕
僚單位，並更名為陽明山管理局。
由上述所知，除了四個城市升格改制而有些許區域變更之外，臺灣現行的地方制度與劃分就是在一九五零年所採行的新的地方制度所大致底定的。「市」、「縣」的區分，由於城市是主要的聚落，且都市面積較小，所以在地方發展上就比較快速，因為都市的投資效果會比較顯著，所以城鄉差距開始逐漸拉大。舉個例子來說：例如甲市和乙縣人口均為一百萬，但由於縣的面積較大、人口較分散，所以一些公共投資如水管、電線、道路等等公共投資的成本，縣的成本就會比市大，但是效果卻一樣都是造福一百萬人。所以把市從縣分離出來集中投資、管理，對早期資金缺乏的臺灣是比較好的選擇。
但臺灣發展到現在這個階段，都市規模已經超出原本都市界線以外很多，都市的周遭開始有衛星都市的產生，例如高雄市附近的鳳山、大寮、鳥松、仁武、大社；臺南市附近的仁德、歸仁、永康、新化、新市；臺中市附近大里、太平、烏日、潭子、大雅、豐原、神岡；臺北市附近的板橋
、三重、新莊、蘆洲、樹林、泰山、五股、土城、永和、中和、新店、汐止、淡水；其他還有桃園旁的八德與中壢旁的平鎮等，都是因為都市擴張而向外拓展的新市鎮。這些新市鎮的特點就是與主要都市的互動性很強，依賴性也很高，工作或生活都是息息相關，其中許多更是市區相連，根本無法分辨市與鄉鎮的分界，如高雄與鳳山、大寮；臺南與永康、仁德；臺中與大里、太平、烏日；板橋與土城；三重與蘆洲、新莊、泰山、五股；永和與中和等都是如此。
前面有說到由於市面積比縣小很多，所以假設每縣市得到的歲入相同時，城市每單位面積分配到的可用金額就較多，比較明顯的例子就如人行道，都市可以道路都設置人行道，但是縣就沒有辦法，因為郊區會因為使用效率太低而不經濟，所以在都市拓張很快的地區，就很容易發生市發展得速度比周邊的衛星都市來得快，常常會產生都會區屬於「市」的部分有人行道，都會區屬於「縣」的部分卻無；或者道路開到一半要進入縣的時候道路就突然沒了，這就是因為同一結構的區域卻被劃分成不同行政區所產生的問題。
舉個最簡單也是非常重要的垃圾問題來說好了，每個縣市每天都會有垃圾產生，以前或許有些會偷偷把垃圾運到偏僻的地區亂丟棄，但不會有〈至少目前和可預測的未來沒有〉任何一個縣市希望自己縣市變成其他縣市的垃圾場，所以各縣市的垃圾就必須想辦法自己解決，因此就造就了另外一個臺灣奇蹟：每個縣市都有垃圾場，都有興建焚化爐的怪異現象。例如在最先進、人口最多的城市：臺北市，市區範圍內也有福德坑垃圾掩埋場，內湖與木柵也有設置垃圾焚化爐。更可笑的是：所有的縣市，毫無例外的，都把焚化爐興建在縣市交界的地方，因為這樣對自己行政區的影響比較小。或許有人會說每個縣市製造的垃圾自己想辦法很合理啊。但問題是臺灣是否需要如此多座的焚化爐？即使行政區劃大一點一樣會有把焚化爐設置在邊界的問題，但至少不用蓋那麼多座，而且需要的蓋的焚化爐數量也會減少，嘉義縣市與雲林共設一個焚化爐，不但可以省下兩座焚化爐的錢去做更有效率的運用（因為嘉雲人口並沒有那麼多到需要三座），雲林縣長張榮味也不用因為焚化爐回扣弊案而必須跑路。
回到區域劃分這個主題，我想強調的是：每個時代都有各自的不同背景，也有他們該解決的問題，臺灣的人口從戰後的六百萬擴張到現在的兩千三百萬；交通與運輸的普及與便利化，縮小了各地與各地的距離，相對的也使得各地的生活圈擴大，原本的縣市劃分的方式已經不合時宜了，地方制度與劃分也到了需要改革的時候了，但這項改革跟每位民意代表的利益是有重大關連的，新的改革如果沒有人民力量作為後盾，將很難面對既得利益者的反撲，所以這個議題實在非常需要大家的關注與參與討論。
上圖的左邊是現行的臺灣區域劃分，右邊則是我提出的新劃分法。我將在下一篇文章跟大家介紹我的看法。
日本自從一九二六年把臺灣劃分為五州〈高雄、臺南、臺中、新竹、臺北〉三廳〈臺東、花蓮、澎湖〉之後，一直到日本在二次大戰戰敗投降前，一級地方行政劃分就沒有再變動過了。日治時代由於人口較少，即使到戰後臺灣人口也才約六百萬人，所以此時期的地方劃分區塊較大，東部的臺東和花蓮，以及離島的澎湖，由於地理上的阻隔和運輸的不便利，因此獨立設廳。
中華民國政府奉麥克阿瑟命令來臺灣，日本受降後，除了將州改名為跟中國一樣稱「縣」外，餘者並無變動。後來中華民國在臺灣成立行政長官公署負責管理臺灣，此時地方制度與劃分進入一個過渡的混亂期，直到國民黨政府撤退來臺灣後，才有比較深入的探討臺灣的地方行政制度。一九五零年所劃定的新的地方制度確定了往後臺灣數十年來的區域劃分。當時的劃分與現在制度的差異如下：
1. 當時的高雄市是省轄市，高雄市的小港區是屬於高雄縣所屬的小港
鄉，小港鄉是高雄市升格為直轄市時併入高雄市的。
2. 當時的嘉義市是屬於縣轄市，是嘉義縣的一部分，也是嘉義縣的首
邑。
3. 當時的新竹市是屬於縣轄市，是新竹縣的一部分，也是新竹縣的首
邑；但新竹市的香山區則是屬於新竹縣所屬的香山鄉。
4. 現臺北市的內湖、南港兩區當時屬臺北縣的內湖鄉與南港鎮；文山
區則分屬臺北縣景美鎮與木柵鄉；士林與北投區原屬於臺北縣士林
鎮與北投鄉，後改由草山管理局所管理。臺北市於國民黨政府撤退
來臺灣不久後，旋即改制為直轄市，同時併入臺北縣所屬的景美、
木柵、南港、內湖、士林、北投，草山管理局改為臺北市政府的幕
僚單位，並更名為陽明山管理局。
由上述所知，除了四個城市升格改制而有些許區域變更之外，臺灣現行的地方制度與劃分就是在一九五零年所採行的新的地方制度所大致底定的。「市」、「縣」的區分，由於城市是主要的聚落，且都市面積較小，所以在地方發展上就比較快速，因為都市的投資效果會比較顯著，所以城鄉差距開始逐漸拉大。舉個例子來說：例如甲市和乙縣人口均為一百萬，但由於縣的面積較大、人口較分散，所以一些公共投資如水管、電線、道路等等公共投資的成本，縣的成本就會比市大，但是效果卻一樣都是造福一百萬人。所以把市從縣分離出來集中投資、管理，對早期資金缺乏的臺灣是比較好的選擇。
但臺灣發展到現在這個階段，都市規模已經超出原本都市界線以外很多，都市的周遭開始有衛星都市的產生，例如高雄市附近的鳳山、大寮、鳥松、仁武、大社；臺南市附近的仁德、歸仁、永康、新化、新市；臺中市附近大里、太平、烏日、潭子、大雅、豐原、神岡；臺北市附近的板橋
、三重、新莊、蘆洲、樹林、泰山、五股、土城、永和、中和、新店、汐止、淡水；其他還有桃園旁的八德與中壢旁的平鎮等，都是因為都市擴張而向外拓展的新市鎮。這些新市鎮的特點就是與主要都市的互動性很強，依賴性也很高，工作或生活都是息息相關，其中許多更是市區相連，根本無法分辨市與鄉鎮的分界，如高雄與鳳山、大寮；臺南與永康、仁德；臺中與大里、太平、烏日；板橋與土城；三重與蘆洲、新莊、泰山、五股；永和與中和等都是如此。
前面有說到由於市面積比縣小很多，所以假設每縣市得到的歲入相同時，城市每單位面積分配到的可用金額就較多，比較明顯的例子就如人行道，都市可以道路都設置人行道，但是縣就沒有辦法，因為郊區會因為使用效率太低而不經濟，所以在都市拓張很快的地區，就很容易發生市發展得速度比周邊的衛星都市來得快，常常會產生都會區屬於「市」的部分有人行道，都會區屬於「縣」的部分卻無；或者道路開到一半要進入縣的時候道路就突然沒了，這就是因為同一結構的區域卻被劃分成不同行政區所產生的問題。
舉個最簡單也是非常重要的垃圾問題來說好了，每個縣市每天都會有垃圾產生，以前或許有些會偷偷把垃圾運到偏僻的地區亂丟棄，但不會有〈至少目前和可預測的未來沒有〉任何一個縣市希望自己縣市變成其他縣市的垃圾場，所以各縣市的垃圾就必須想辦法自己解決，因此就造就了另外一個臺灣奇蹟：每個縣市都有垃圾場，都有興建焚化爐的怪異現象。例如在最先進、人口最多的城市：臺北市，市區範圍內也有福德坑垃圾掩埋場，內湖與木柵也有設置垃圾焚化爐。更可笑的是：所有的縣市，毫無例外的，都把焚化爐興建在縣市交界的地方，因為這樣對自己行政區的影響比較小。或許有人會說每個縣市製造的垃圾自己想辦法很合理啊。但問題是臺灣是否需要如此多座的焚化爐？即使行政區劃大一點一樣會有把焚化爐設置在邊界的問題，但至少不用蓋那麼多座，而且需要的蓋的焚化爐數量也會減少，嘉義縣市與雲林共設一個焚化爐，不但可以省下兩座焚化爐的錢去做更有效率的運用（因為嘉雲人口並沒有那麼多到需要三座），雲林縣長張榮味也不用因為焚化爐回扣弊案而必須跑路。
回到區域劃分這個主題，我想強調的是：每個時代都有各自的不同背景，也有他們該解決的問題，臺灣的人口從戰後的六百萬擴張到現在的兩千三百萬；交通與運輸的普及與便利化，縮小了各地與各地的距離，相對的也使得各地的生活圈擴大，原本的縣市劃分的方式已經不合時宜了，地方制度與劃分也到了需要改革的時候了，但這項改革跟每位民意代表的利益是有重大關連的，新的改革如果沒有人民力量作為後盾，將很難面對既得利益者的反撲，所以這個議題實在非常需要大家的關注與參與討論。
上圖的左邊是現行的臺灣區域劃分，右邊則是我提出的新劃分法。我將在下一篇文章跟大家介紹我的看法。