2004-08-19 18:33:07Karl von Li
國會改革
最近立法院正要上演「國會席次減半」和「單一選區兩票制」的國會改革戲碼。其實臺灣整個制度設計不良，以至於長久下來積弊嚴重，席次減半與單一選區無非是想要解決或降低立法委員素質不良的問題。
席次減半是一種比較消極的解決方式，他不是主動式的把立委素質提高，而是透過席次減半之後，因為素質較好的立委留下的可能性比素質差的立委高，而冀使立委整體平均素質提昇。但是這樣的方式是否能奏效有待考驗，因為臺灣的選舉有兩項特點：
第一、十分注意民意代表的選區服務，如果選區服務做得好，即使其於議會沒有什麼表現，仍可獲得選民的支持。此現象在中南部特別明顯。
第二、另外一種就是擁有鮮明的政治立場與知名度，立委在議會的表現透過媒體傳達給民眾，如果表現平平，對媒體來講顯無報導之價值，唯有鮮明的立場表現、製造出衝突與矛盾，才能產生爭議，並獲得選民的認同與支持，特別是在臺灣這種大選區的選舉制度下，只要擁有一定人數的支持即可當選，所以參選人無須顧慮該議題是否為多數人所反對。此現象在北部較為明顯。
由上兩點可知，即使席次減半，靠第一點方式進入立法院的立委不會有任何的影響，因為選民首重的乃是立委的服務好壞，根本不在乎立委本身之素質。所以國會減半對於議員素質的影響純屬機率，素質差的立委剛好選民服務也做不好才會被擠下，但相同的也有可能素質好的因為服務不夠好也被刷下。
至於席次減半對於第二點能有多大的效果？席次減半後每個選區的應選名額減少了，相對的當選門檻就提高許多，所以重點就是在於有特定偏好的選民數量有多少？是否足以支持參選人選上？我想這邊必須分成兩種情形討論：一種是中小型的選區，原本名額就少了，減半之後可能只剩下一、二席或兩、三席。此時參選人就有較大的落選壓力。另外一種是超大型的選區，如桃園縣應選名額有十三名，減半之後可選六或七名，參選人選上的機會雖然變小了，但仍不失有當選的機會。超大型的選區有多少呢？如果以現在應選八名立委以上的選區來看，有高雄縣、臺南縣、彰化縣、臺中縣、桃園縣、臺北縣的三個選區、臺北市南、北區，現有二十五個選區中有十個應選八名立委以上，席次減半對此的效果有多少很難評估，因為擁有鮮明的政治立場與知名度的立委本來就是在這種大選區生存的，小選區本來就是講求立委本身的「實力」，不太需要有高知名度。
所以總結來說，國會席次減半對於立委整體平均素質是否能夠提昇，有著很大質疑。不過顯而易見的是，國家花在養立委的錢應該可以減少。但這省下來的錢對國家來說實在是九牛一毛，是否值得花費如此大的修憲成本值得深思。
接下來討論單一選區，由於單一選區制度下，一選區只選出一名議員，所以參選人必須獲得多數人的認同才能當選。對於只會「做新聞」的議員顯然就有較大的嚇阻力。因為只靠知名度的話很難在一個選區下獲得多數的認同，所以單一選區應該會比較有排除作秀立委的效果。但對於專做選民服務的立委就幾乎沒有影響力，反而選區縮小後，其服務的人數反而佔全體選民的比例變高了。例如：某一立委一年可以為一萬名選民服務，在一百萬人的大選區中只佔百分之一，在十萬人的單一選區中反而佔了百分之十，其每服務一位選民所能獲得效益變大了。這些「鐵票」無論是在「相對多數」或「兩輪投票」的情況下，都佔有高度的優勢。
評論完我對於最近國會改革方向的看法後，再來說說我個人對於國會改革的看法吧！
一、關於國會議員人數
我認為國會議員人數不能過少，在不嚴重影響議事效率的前提下，應該盡可能提高議員人數，主要理由是這樣才能較合理的反應各縣市所應分配之席次。因為分區選舉乃是以縣市為基本的分割單位，在每個縣市至少應選一席的規定下，人口較少的縣市的影響力被過度的擴大。例如：臺東縣有十六萬多人，澎湖縣九萬多人，金門縣五萬多人，連江縣八千多人，均有一席的國會代表，人數二十六萬多人的嘉義卻才得兩席，其影響力顯然有極大的差距，當國會議員人數逐漸增加時，這個問題也會隨之降低。
這個會影響到各地區人民政治權利「平等」的問題，但只要是選舉代表的代議制度，這個問題就無可避免，不過仍應儘可能降低。
二、關於單一選區
雖然單一選區是很多國家採行的制度，但我認為這並不太適合臺灣採用，因為臺灣地小人稠，人口密度非常的高。如果採行單一選區會導致選區過小！如果以現在的二百二十五席立委來算，平均約十萬人就該劃一個選區，而板橋市本身就擁有近六十萬人口，即可分成至少五個立委選區，比板橋市選的縣議員還多。即使席次減半，加上如果再劃出一半分配給不分區，板橋市本身也足以劃成一個單一選區。
高雄市各區、臺北市各區、臺北縣的板橋、三重、新莊、蘆洲、樹林、土城、中和、永和、新店、汐止都可以一區一人，毋寧是一種很大的弊病，因為國會議員所議決的主要乃是以全國性議題為主，但區域立委必然會為選區利益而努力，這會使得國家資源的配置產生不必要的浪費。例如高鐵原本規劃只有主要都會區設站，以期達到區域收斂的目的。在每個縣市都有一席的情況下，搞得高鐵每個有經過的縣市都得設一站，如果單一選區實施，可能會變成一個縣轄市一站，路線如果沒經過該縣轄市更別想過關，結果只得到另一條彎彎曲曲的「新臺鐵」而已。其他如東西向快速道路，也是每個縣市都有一條，雖然投資都可以產生效益，對人民生活提昇有所幫助，但臺灣是否需要如此眾多的快速道路是值得懷疑的。
既然我不欣賞單一選區，我自己也有對區域選舉的另外一套看法。首先，選區不宜再縮小，能合併的儘量合併以擴大選區，如嘉義縣市與雲林縣可以合成一個選區〈我也支持嘉義縣市與雲林縣合併〉，至少高鐵不用在距離一二十公里就設了太保和虎尾兩站，可以共設一站。選區變大之後各個小區域的影響力就相對降低，議員的格局與眼光也就會擴大。同時也可以降低第一點所說的「不公平」問題。
再者，在區域立委選舉實施「開放式比例代表制」。這是怎樣一個制度呢？就是說選票計算是以個人或政黨為單位計算席次分配。例如Ａ選區應選十名議員，無黨籍Ｂ參選人獲得百分之十的選民支持即為當選。Ｃ政黨獲得百分之五十的選票即可獲得五席，Ｃ政黨的參選人們再依照得票比例，前五名即為當選。
此種配法既可以兼顧無黨籍的參選空間，亦可避免政黨提名過多致使多名參選人高票落選，以顧及各政黨實質得票與席次的比例性問題，並兼顧小黨參政的問題。如上屆立委選舉臺南市親民黨兩位參選人分別為第一高票與第二高票落選。實施我所提的新制後，親民黨由於政黨總得票數足以支持一席當選，所以其兩位參選人中得票較高的一位即可當選。
另外，此種選區設計，改變選民投票習慣的程度非常小，選民一樣可以從眾多中圈選一位他最喜歡的人。
三、關於不分區
我主張應該儘量提高不分區之名額，主要理由是因為不分區乃非區域選出，較不受區域利益之影響，在總人數固定下，不分區席次越多，區域的席次就會相對減少，受區域影響的幅度就越小，有利於國家整體之規劃。
至於不分區應該聯立制或並立制，在我的區域選區是採政黨得票比例分配席次的情況之下，兩種制度對我的制度來說並不會有明顯的差別。
四、關於政黨控制力
由於我的選舉制度設計使然，政黨為求整體席次增加，在議題上便會採行較宏觀、符合大多數人利益的立場。所以我會希望政黨對於議員的控制能力能夠加強。
因此我認為：無論是區域立委或不分區立委只要是政黨推薦的，一但被政黨開除黨籍，即喪失議員資格。現行不分區即是如此設計，區域立委選舉由於我的計算方式是採用政黨與獨立參選人依得票比例分配席次，所以如果掛某政黨的名義參選，如果該政黨可以分配到五席，則得票在前五名即可分配該黨應得的席次，若其喪失該黨之黨籍，即無權再參與該黨應得的席次分配，因而喪失議員資格。該缺額則由該黨上次得票第六高票者遞補之。如果他不想接受黨的約束，那其於選舉之初即應以個人名義參選，而非搭政黨便車當選後再來違反黨的決議。
五、關於僑選與原住民代表
關於僑選與原住民代表我認為應予取消，僑胞乃有多重國籍之人，或許有在臺灣繳稅，但同時亦享有本國人民之權益，議員選舉乃是政治權力分配的重要議題，存有「效忠」潛在問題的國民並不是很適合參與選舉，就如同當選人不得擁有雙重國籍一般，存在利益衝突的問題。
至於原住民代表分離選舉，顯然不利於原住民與其他住民的融合。原住民席次的存在如果能發揮足夠的影響力，即可能產生類似為特定地區利益捍衛的情形，如果沒又足夠的影響力，顯然區分選舉沒有實益。況且即使原住民在議會中全無席次，也不代表政黨不會重視原住民議題，或制定歧視原住民的法令。原住民分離選舉，只是使得其他絕大多數的立委「比較沒動力」為原住民服務而已，因為服務原住民，原住民也無法投票給他。
六、國會議員素質的要求
關於國會議員的素質，其實我根本不是很在意，特別是在所謂的「素質」的定義與內涵均不明確下更難做出判斷。基本上我認為國會議員就是在做決策的、制定、修廢法律的、審理預決算的。行政機關與各政黨均有幕僚團可以做出分析，國會議員只能夠在黨內要做出明智的選擇即可，不需要樣樣都會，事實上也不可能樣樣都會。在有政黨的情況下，我對於議員的要求或許只要是「一隻會投票的驢」就夠了吧！
上述是我對於國會改革的主要看法，並不是全部，因為有些問題是牽涉到國會與其他國家機構配套設計的問題，如議員任期與內閣制與總統制的問題，或彈劾權與審判權與監察權與司法權的問題，故不擬於此討論。
最後分析一下各制度對於各政黨之影響：
席次減半最大的受益者是泛藍，因為席次減半後大選區席次都縮水了，小選區的部分選一席的縣市並沒有減半為半席，兩席至三席的縣市縮成一席，由於這些都是泛藍優勢區，所以泛綠的在這些地方的席次就會全軍覆沒，因此單一選區對泛藍較為有利。
單一選區最大的受益者應是國民黨，因為北部是泛藍多數的地盤，而國民黨又得票又較高，所以比較有利。南部雖是泛綠為多數但多數都只有百分之四十幾的得票率，在單一選區實施下，泛藍極可能整合推派一席參選，故對泛綠有相當大的壓迫力。
而我提出的區域立委選舉制度則對民進黨較為不利，因為近年乃民進黨的估票與提名較為精準，所以能將選票效用發揮到最大，相較之下，泛藍的估算與提名策略就較差，再加上黨紀不彰、違紀參選情況嚴重，以致於死票率〈取得高票卻無法當選，得票形同廢票。〉極高。採行我的區域立委的選舉制度後此情形即可改善死票率過高的問題。
席次減半是一種比較消極的解決方式，他不是主動式的把立委素質提高，而是透過席次減半之後，因為素質較好的立委留下的可能性比素質差的立委高，而冀使立委整體平均素質提昇。但是這樣的方式是否能奏效有待考驗，因為臺灣的選舉有兩項特點：
第一、十分注意民意代表的選區服務，如果選區服務做得好，即使其於議會沒有什麼表現，仍可獲得選民的支持。此現象在中南部特別明顯。
第二、另外一種就是擁有鮮明的政治立場與知名度，立委在議會的表現透過媒體傳達給民眾，如果表現平平，對媒體來講顯無報導之價值，唯有鮮明的立場表現、製造出衝突與矛盾，才能產生爭議，並獲得選民的認同與支持，特別是在臺灣這種大選區的選舉制度下，只要擁有一定人數的支持即可當選，所以參選人無須顧慮該議題是否為多數人所反對。此現象在北部較為明顯。
由上兩點可知，即使席次減半，靠第一點方式進入立法院的立委不會有任何的影響，因為選民首重的乃是立委的服務好壞，根本不在乎立委本身之素質。所以國會減半對於議員素質的影響純屬機率，素質差的立委剛好選民服務也做不好才會被擠下，但相同的也有可能素質好的因為服務不夠好也被刷下。
至於席次減半對於第二點能有多大的效果？席次減半後每個選區的應選名額減少了，相對的當選門檻就提高許多，所以重點就是在於有特定偏好的選民數量有多少？是否足以支持參選人選上？我想這邊必須分成兩種情形討論：一種是中小型的選區，原本名額就少了，減半之後可能只剩下一、二席或兩、三席。此時參選人就有較大的落選壓力。另外一種是超大型的選區，如桃園縣應選名額有十三名，減半之後可選六或七名，參選人選上的機會雖然變小了，但仍不失有當選的機會。超大型的選區有多少呢？如果以現在應選八名立委以上的選區來看，有高雄縣、臺南縣、彰化縣、臺中縣、桃園縣、臺北縣的三個選區、臺北市南、北區，現有二十五個選區中有十個應選八名立委以上，席次減半對此的效果有多少很難評估，因為擁有鮮明的政治立場與知名度的立委本來就是在這種大選區生存的，小選區本來就是講求立委本身的「實力」，不太需要有高知名度。
所以總結來說，國會席次減半對於立委整體平均素質是否能夠提昇，有著很大質疑。不過顯而易見的是，國家花在養立委的錢應該可以減少。但這省下來的錢對國家來說實在是九牛一毛，是否值得花費如此大的修憲成本值得深思。
接下來討論單一選區，由於單一選區制度下，一選區只選出一名議員，所以參選人必須獲得多數人的認同才能當選。對於只會「做新聞」的議員顯然就有較大的嚇阻力。因為只靠知名度的話很難在一個選區下獲得多數的認同，所以單一選區應該會比較有排除作秀立委的效果。但對於專做選民服務的立委就幾乎沒有影響力，反而選區縮小後，其服務的人數反而佔全體選民的比例變高了。例如：某一立委一年可以為一萬名選民服務，在一百萬人的大選區中只佔百分之一，在十萬人的單一選區中反而佔了百分之十，其每服務一位選民所能獲得效益變大了。這些「鐵票」無論是在「相對多數」或「兩輪投票」的情況下，都佔有高度的優勢。
評論完我對於最近國會改革方向的看法後，再來說說我個人對於國會改革的看法吧！
一、關於國會議員人數
我認為國會議員人數不能過少，在不嚴重影響議事效率的前提下，應該盡可能提高議員人數，主要理由是這樣才能較合理的反應各縣市所應分配之席次。因為分區選舉乃是以縣市為基本的分割單位，在每個縣市至少應選一席的規定下，人口較少的縣市的影響力被過度的擴大。例如：臺東縣有十六萬多人，澎湖縣九萬多人，金門縣五萬多人，連江縣八千多人，均有一席的國會代表，人數二十六萬多人的嘉義卻才得兩席，其影響力顯然有極大的差距，當國會議員人數逐漸增加時，這個問題也會隨之降低。
這個會影響到各地區人民政治權利「平等」的問題，但只要是選舉代表的代議制度，這個問題就無可避免，不過仍應儘可能降低。
二、關於單一選區
雖然單一選區是很多國家採行的制度，但我認為這並不太適合臺灣採用，因為臺灣地小人稠，人口密度非常的高。如果採行單一選區會導致選區過小！如果以現在的二百二十五席立委來算，平均約十萬人就該劃一個選區，而板橋市本身就擁有近六十萬人口，即可分成至少五個立委選區，比板橋市選的縣議員還多。即使席次減半，加上如果再劃出一半分配給不分區，板橋市本身也足以劃成一個單一選區。
高雄市各區、臺北市各區、臺北縣的板橋、三重、新莊、蘆洲、樹林、土城、中和、永和、新店、汐止都可以一區一人，毋寧是一種很大的弊病，因為國會議員所議決的主要乃是以全國性議題為主，但區域立委必然會為選區利益而努力，這會使得國家資源的配置產生不必要的浪費。例如高鐵原本規劃只有主要都會區設站，以期達到區域收斂的目的。在每個縣市都有一席的情況下，搞得高鐵每個有經過的縣市都得設一站，如果單一選區實施，可能會變成一個縣轄市一站，路線如果沒經過該縣轄市更別想過關，結果只得到另一條彎彎曲曲的「新臺鐵」而已。其他如東西向快速道路，也是每個縣市都有一條，雖然投資都可以產生效益，對人民生活提昇有所幫助，但臺灣是否需要如此眾多的快速道路是值得懷疑的。
既然我不欣賞單一選區，我自己也有對區域選舉的另外一套看法。首先，選區不宜再縮小，能合併的儘量合併以擴大選區，如嘉義縣市與雲林縣可以合成一個選區〈我也支持嘉義縣市與雲林縣合併〉，至少高鐵不用在距離一二十公里就設了太保和虎尾兩站，可以共設一站。選區變大之後各個小區域的影響力就相對降低，議員的格局與眼光也就會擴大。同時也可以降低第一點所說的「不公平」問題。
再者，在區域立委選舉實施「開放式比例代表制」。這是怎樣一個制度呢？就是說選票計算是以個人或政黨為單位計算席次分配。例如Ａ選區應選十名議員，無黨籍Ｂ參選人獲得百分之十的選民支持即為當選。Ｃ政黨獲得百分之五十的選票即可獲得五席，Ｃ政黨的參選人們再依照得票比例，前五名即為當選。
此種配法既可以兼顧無黨籍的參選空間，亦可避免政黨提名過多致使多名參選人高票落選，以顧及各政黨實質得票與席次的比例性問題，並兼顧小黨參政的問題。如上屆立委選舉臺南市親民黨兩位參選人分別為第一高票與第二高票落選。實施我所提的新制後，親民黨由於政黨總得票數足以支持一席當選，所以其兩位參選人中得票較高的一位即可當選。
另外，此種選區設計，改變選民投票習慣的程度非常小，選民一樣可以從眾多中圈選一位他最喜歡的人。
三、關於不分區
我主張應該儘量提高不分區之名額，主要理由是因為不分區乃非區域選出，較不受區域利益之影響，在總人數固定下，不分區席次越多，區域的席次就會相對減少，受區域影響的幅度就越小，有利於國家整體之規劃。
至於不分區應該聯立制或並立制，在我的區域選區是採政黨得票比例分配席次的情況之下，兩種制度對我的制度來說並不會有明顯的差別。
四、關於政黨控制力
由於我的選舉制度設計使然，政黨為求整體席次增加，在議題上便會採行較宏觀、符合大多數人利益的立場。所以我會希望政黨對於議員的控制能力能夠加強。
因此我認為：無論是區域立委或不分區立委只要是政黨推薦的，一但被政黨開除黨籍，即喪失議員資格。現行不分區即是如此設計，區域立委選舉由於我的計算方式是採用政黨與獨立參選人依得票比例分配席次，所以如果掛某政黨的名義參選，如果該政黨可以分配到五席，則得票在前五名即可分配該黨應得的席次，若其喪失該黨之黨籍，即無權再參與該黨應得的席次分配，因而喪失議員資格。該缺額則由該黨上次得票第六高票者遞補之。如果他不想接受黨的約束，那其於選舉之初即應以個人名義參選，而非搭政黨便車當選後再來違反黨的決議。
五、關於僑選與原住民代表
關於僑選與原住民代表我認為應予取消，僑胞乃有多重國籍之人，或許有在臺灣繳稅，但同時亦享有本國人民之權益，議員選舉乃是政治權力分配的重要議題，存有「效忠」潛在問題的國民並不是很適合參與選舉，就如同當選人不得擁有雙重國籍一般，存在利益衝突的問題。
至於原住民代表分離選舉，顯然不利於原住民與其他住民的融合。原住民席次的存在如果能發揮足夠的影響力，即可能產生類似為特定地區利益捍衛的情形，如果沒又足夠的影響力，顯然區分選舉沒有實益。況且即使原住民在議會中全無席次，也不代表政黨不會重視原住民議題，或制定歧視原住民的法令。原住民分離選舉，只是使得其他絕大多數的立委「比較沒動力」為原住民服務而已，因為服務原住民，原住民也無法投票給他。
六、國會議員素質的要求
關於國會議員的素質，其實我根本不是很在意，特別是在所謂的「素質」的定義與內涵均不明確下更難做出判斷。基本上我認為國會議員就是在做決策的、制定、修廢法律的、審理預決算的。行政機關與各政黨均有幕僚團可以做出分析，國會議員只能夠在黨內要做出明智的選擇即可，不需要樣樣都會，事實上也不可能樣樣都會。在有政黨的情況下，我對於議員的要求或許只要是「一隻會投票的驢」就夠了吧！
上述是我對於國會改革的主要看法，並不是全部，因為有些問題是牽涉到國會與其他國家機構配套設計的問題，如議員任期與內閣制與總統制的問題，或彈劾權與審判權與監察權與司法權的問題，故不擬於此討論。
最後分析一下各制度對於各政黨之影響：
席次減半最大的受益者是泛藍，因為席次減半後大選區席次都縮水了，小選區的部分選一席的縣市並沒有減半為半席，兩席至三席的縣市縮成一席，由於這些都是泛藍優勢區，所以泛綠的在這些地方的席次就會全軍覆沒，因此單一選區對泛藍較為有利。
單一選區最大的受益者應是國民黨，因為北部是泛藍多數的地盤，而國民黨又得票又較高，所以比較有利。南部雖是泛綠為多數但多數都只有百分之四十幾的得票率，在單一選區實施下，泛藍極可能整合推派一席參選，故對泛綠有相當大的壓迫力。
而我提出的區域立委選舉制度則對民進黨較為不利，因為近年乃民進黨的估票與提名較為精準，所以能將選票效用發揮到最大，相較之下，泛藍的估算與提名策略就較差，再加上黨紀不彰、違紀參選情況嚴重，以致於死票率〈取得高票卻無法當選，得票形同廢票。〉極高。採行我的區域立委的選舉制度後此情形即可改善死票率過高的問題。