2003-11-05 20:09:03魷魚絲
司法院大法官違憲審查標的之探討（上）
第一屆至第六屆大法官所受理之違憲審查標的，倘僅就法制面與實務面之形式表象予以觀察，似僅直接涵蓋於所有國家規範。申言之，除了政黨違憲解散案件及公私法管轄權限見解歧異案件之審理屬「個案審查」外，如僅著眼於可為違憲審查評價與非難之宣告對象作觀察，司法院大法官所得直接予以合憲與否之評價與非難者，乃清一色均屬「規範審查」。該標的為：
1.憲律：含修憲條文。
2.法律：含法、條例、通則、預算等。
3.命令：含規則、令、辦法、細則、函釋、注意事項、須知、準則、要點、基準、規程、標準、標準表、作業規定、補充規定、原則、計畫、公告等，內容涵蓋法規命令、行政規則、行政計畫、自治法規等。
4.相當於法律或命令者：含判例、最高法院民刑庭總會議決議、民事庭會議決議、庭長評事聯席會議決議、公懲會案例等。
5.與該具體事件相關聯且必要之法條內容或與裁判有重要關聯性之法令（釋字第四四五、五三五、五五八號）。
6.如將補充解釋納入，則違憲審查之標的尚可包含行憲前之司法解釋與行憲後之司法解釋。
7.至於統一解釋法令方面，除了憲律應予排除在外，上述其他標的均可含括在內。
倘更進一步地就法制面與實務面之實質運作予以觀察，第一屆至第六屆大法官所受理之違憲審查標的，不僅涵蓋於所有國家規範，實則兼及該規範所涵攝之具體國家行為。至此，所謂「規範審查」與「個案審查」，甚至於「具體法規審查」與「抽象法規審查」，乃無區隔之意義。蓋「規範本身」、「規範適用見解」、「規範適用所涵攝之個案事實」本即三位一體，任何抽離式的審查方式，均無法獲致合乎憲法價值秩序之詮釋。唯一值得探究者，即是否所有國家行為均可為大法官所評價與非難，如屬否定，則是否有可能在技術層面透過多樣化之宣告模式依法課予解決途徑之踐行義務，此在實務上亦不乏所見。茲分述如下：
1.有關「中央或地方機關行使職權適用憲法發生疑義」、「中央或地方機關因行使職權與其他機關之職權發生適用憲法爭議」、「立法委員現有總額三分之一以上行使職權適用憲法發生疑義」、「政黨目的或行為危害中華民國存在或自由民主憲政秩序」之釋憲聲請案件，除後者係明顯可就具體個案予以審查、評價與非難外，前列三種情形亦多涉憲法行為之合憲控制，實務運作亦不乏以「憲律本身」、「憲律適用見解」、「憲律適用所涵攝之具體憲法行為」三位一體的方式，根據憲章與憲律對之進行審查，並進一步地建構出「重大明顯瑕疵理論」以為是類案件之違憲審查密度（釋字第三四二、四三五、三八一、四一九、四九九號）。至於大法官對是類案件之評價與非難，乃具有拘束全國各機關及人民之一般對世效力（釋字第一八五號）。在評價與非難方式上，其並不採行完全合憲或違憲之二分法，而另有與憲法不符但未宣告無效、違憲但在一定期間之後失效、尚屬合憲但告誡有關機關有轉變為違憲之虞，並要求其有所作為予以防範等類似德奧之多樣化宣告模式，凡此均須視瑕疵之具體態樣，分別定其法律上效果（釋字第四一九號）。至於對於憲法已有安排若干解決途徑者，亦須本於憲法職能課予優先踐行之義務，斷不能以政治問題不審查原則為由受而不理。實務上雖曾有釋字第三二八、四一九號以此為由受而不理，但晚近類似案件乃以宣告合憲解決途徑取代此等理論之適用，足見所有的憲法行為均要受制於憲法框架而為大法官所審查、評價與非難，而無所謂不受憲法框限之核心領域。基此，大法官違憲審查、評價與非難之標的不僅及「憲律本身」，更可及於「憲律適用見解」與「憲律適用所涵攝之具體憲法行為」。
2.有關「中央或地方機關行使職權適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義」、「立法委員現有總額三分之一以上行使職權適用法律發生有牴觸憲法之疑義」之釋憲聲請案件，實務運作亦不乏以「法令本身」、「法令適用見解」、「法令適用所涵攝之公權力或第三人」三位一體的方式，根據法治國原則對之進行審查。由於司法院大法官就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力（釋字第一八五號）。基此，立法院行使立法權時，雖有相當廣泛之自由形成空間，但不得逾越憲法規定及司法院所為之憲法解釋（釋字第四０五號）。同理，其他公權力機關在行使公權力時，雖有相當之形成空間，但亦須為憲法規定及司法院所為之憲法解釋所制約，其他諸如大學自治、特別權力關係、甚至私法自治等範疇，均應做同解。因此，舉凡「法令本身」、「法令適用見解」及「法令適用所涵攝之公權力或第三人」，不論屬於公法領域或私法領域，不但可為違憲審查標的所及，大法官尚得本於功能結構的觀點，援引多樣化之審查密度與宣告模式，對之予以評價與非難。
3.有關「人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義」及「各級法院就其受理之案件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義」之釋憲聲請案件，實務運作亦不乏以「裁判所適用之法令本身」、「裁判適用法令之見解」、「裁判適用之法令所涵攝之公權力或第三人」三位一體的方式，根據法治國原則對之進行審查。至於大法官對是類案件之評價與非難，除了具有拘束全國各機關及人民之一般對世效力（釋字第一八五號）外，該解釋效力亦應及於聲請人據以聲請及以同一法令牴觸憲法疑義而已聲請解釋之各案件，聲請人並得依法定程序請求救濟（釋字第一七七、一八三、一九三號）。換言之，確定終局裁判於裁判時所適用之法規或判例，倘經審查認為與憲法意旨不符時，是項確定終局裁判即有再審或非常上訴之理由，其受不利確定終局裁判者，如以該解釋為理由而請求再審，受訴法院自應受其拘束（釋字第一八五號）。此外，如係各級法院法官依釋字第三七一號解釋提出聲請，而經審查認為與憲法意旨不符時，為避免繫屬中案件久懸不決，且釋示有關機關於短期間內完成修法程序，既有事實上之困難，大法官亦得諭知符合憲法之解釋內容，俾審判上得及時援用（釋字第四七七、四七一號）。職是，是類案件乃同時發生個案與通案拘束力，此亦為權利救濟（司法作用）及規範控制（準立法作用）本質上所必然。因此，不僅「裁判所適用之法令本身」及「裁判適用法令之見解」可為違憲審查、評價與非難標的（釋字第一八五號），「裁判適用之法令所涵攝之公權力或第三人」亦可含括在內（釋字第二四二、三六二號）。惟後者如係屬證據調查、事實認定等部分，由於非其功能所能負荷，故此部分亦可透過多樣化之審查密度與宣告模式予以解決，以在基本權放射效力的前提下，扮演好與普通法院之權限分工角色。
4.有關「自治法規發生牴觸上位規範疑義而未逕予函告無效」、「地方議會議決自治事項發生牴觸上位規範疑義而未逕予函告無效」、「對自治法規函告無效之內容發生爭議」、「對地方議會議決自治事項函告無效之內容發生爭議」、「地方政府辦理自治事項發生牴觸上位規範疑義」、「地方政府辦理自治事項因牴觸上位規範遭到處分，惟該處分涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題，且該自治法規未經上級主管機關函告無效」、「地方政府辦理自治事項因牴觸上位規範遭到處分發生憲法疑義或爭議」、「地方政府辦理自治事項因牴觸上位規範遭到處分，而該處分行為有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事，於窮盡訴訟之審級救濟後，仍發生法律或其他上位規範違憲疑義」等釋憲聲請案件，則根據事物本質之相似性，乃有前述1.2.3.情形之適用。其他諸如統一解釋法令（釋字第一八八號）及補充解釋等亦同。至於政黨違憲解散案件及公私法管轄權限見解歧異案件之審理，由於本即屬於「個案審查」，故茲不贅述。
（待續）
（ 刊載於《軍法專刊2004.02》 ）
陳怡如 撰/ 中國文化大學中山學術研究所博士生
1.憲律：含修憲條文。
2.法律：含法、條例、通則、預算等。
3.命令：含規則、令、辦法、細則、函釋、注意事項、須知、準則、要點、基準、規程、標準、標準表、作業規定、補充規定、原則、計畫、公告等，內容涵蓋法規命令、行政規則、行政計畫、自治法規等。
4.相當於法律或命令者：含判例、最高法院民刑庭總會議決議、民事庭會議決議、庭長評事聯席會議決議、公懲會案例等。
5.與該具體事件相關聯且必要之法條內容或與裁判有重要關聯性之法令（釋字第四四五、五三五、五五八號）。
6.如將補充解釋納入，則違憲審查之標的尚可包含行憲前之司法解釋與行憲後之司法解釋。
7.至於統一解釋法令方面，除了憲律應予排除在外，上述其他標的均可含括在內。
倘更進一步地就法制面與實務面之實質運作予以觀察，第一屆至第六屆大法官所受理之違憲審查標的，不僅涵蓋於所有國家規範，實則兼及該規範所涵攝之具體國家行為。至此，所謂「規範審查」與「個案審查」，甚至於「具體法規審查」與「抽象法規審查」，乃無區隔之意義。蓋「規範本身」、「規範適用見解」、「規範適用所涵攝之個案事實」本即三位一體，任何抽離式的審查方式，均無法獲致合乎憲法價值秩序之詮釋。唯一值得探究者，即是否所有國家行為均可為大法官所評價與非難，如屬否定，則是否有可能在技術層面透過多樣化之宣告模式依法課予解決途徑之踐行義務，此在實務上亦不乏所見。茲分述如下：
1.有關「中央或地方機關行使職權適用憲法發生疑義」、「中央或地方機關因行使職權與其他機關之職權發生適用憲法爭議」、「立法委員現有總額三分之一以上行使職權適用憲法發生疑義」、「政黨目的或行為危害中華民國存在或自由民主憲政秩序」之釋憲聲請案件，除後者係明顯可就具體個案予以審查、評價與非難外，前列三種情形亦多涉憲法行為之合憲控制，實務運作亦不乏以「憲律本身」、「憲律適用見解」、「憲律適用所涵攝之具體憲法行為」三位一體的方式，根據憲章與憲律對之進行審查，並進一步地建構出「重大明顯瑕疵理論」以為是類案件之違憲審查密度（釋字第三四二、四三五、三八一、四一九、四九九號）。至於大法官對是類案件之評價與非難，乃具有拘束全國各機關及人民之一般對世效力（釋字第一八五號）。在評價與非難方式上，其並不採行完全合憲或違憲之二分法，而另有與憲法不符但未宣告無效、違憲但在一定期間之後失效、尚屬合憲但告誡有關機關有轉變為違憲之虞，並要求其有所作為予以防範等類似德奧之多樣化宣告模式，凡此均須視瑕疵之具體態樣，分別定其法律上效果（釋字第四一九號）。至於對於憲法已有安排若干解決途徑者，亦須本於憲法職能課予優先踐行之義務，斷不能以政治問題不審查原則為由受而不理。實務上雖曾有釋字第三二八、四一九號以此為由受而不理，但晚近類似案件乃以宣告合憲解決途徑取代此等理論之適用，足見所有的憲法行為均要受制於憲法框架而為大法官所審查、評價與非難，而無所謂不受憲法框限之核心領域。基此，大法官違憲審查、評價與非難之標的不僅及「憲律本身」，更可及於「憲律適用見解」與「憲律適用所涵攝之具體憲法行為」。
2.有關「中央或地方機關行使職權適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義」、「立法委員現有總額三分之一以上行使職權適用法律發生有牴觸憲法之疑義」之釋憲聲請案件，實務運作亦不乏以「法令本身」、「法令適用見解」、「法令適用所涵攝之公權力或第三人」三位一體的方式，根據法治國原則對之進行審查。由於司法院大法官就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力（釋字第一八五號）。基此，立法院行使立法權時，雖有相當廣泛之自由形成空間，但不得逾越憲法規定及司法院所為之憲法解釋（釋字第四０五號）。同理，其他公權力機關在行使公權力時，雖有相當之形成空間，但亦須為憲法規定及司法院所為之憲法解釋所制約，其他諸如大學自治、特別權力關係、甚至私法自治等範疇，均應做同解。因此，舉凡「法令本身」、「法令適用見解」及「法令適用所涵攝之公權力或第三人」，不論屬於公法領域或私法領域，不但可為違憲審查標的所及，大法官尚得本於功能結構的觀點，援引多樣化之審查密度與宣告模式，對之予以評價與非難。
3.有關「人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義」及「各級法院就其受理之案件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義」之釋憲聲請案件，實務運作亦不乏以「裁判所適用之法令本身」、「裁判適用法令之見解」、「裁判適用之法令所涵攝之公權力或第三人」三位一體的方式，根據法治國原則對之進行審查。至於大法官對是類案件之評價與非難，除了具有拘束全國各機關及人民之一般對世效力（釋字第一八五號）外，該解釋效力亦應及於聲請人據以聲請及以同一法令牴觸憲法疑義而已聲請解釋之各案件，聲請人並得依法定程序請求救濟（釋字第一七七、一八三、一九三號）。換言之，確定終局裁判於裁判時所適用之法規或判例，倘經審查認為與憲法意旨不符時，是項確定終局裁判即有再審或非常上訴之理由，其受不利確定終局裁判者，如以該解釋為理由而請求再審，受訴法院自應受其拘束（釋字第一八五號）。此外，如係各級法院法官依釋字第三七一號解釋提出聲請，而經審查認為與憲法意旨不符時，為避免繫屬中案件久懸不決，且釋示有關機關於短期間內完成修法程序，既有事實上之困難，大法官亦得諭知符合憲法之解釋內容，俾審判上得及時援用（釋字第四七七、四七一號）。職是，是類案件乃同時發生個案與通案拘束力，此亦為權利救濟（司法作用）及規範控制（準立法作用）本質上所必然。因此，不僅「裁判所適用之法令本身」及「裁判適用法令之見解」可為違憲審查、評價與非難標的（釋字第一八五號），「裁判適用之法令所涵攝之公權力或第三人」亦可含括在內（釋字第二四二、三六二號）。惟後者如係屬證據調查、事實認定等部分，由於非其功能所能負荷，故此部分亦可透過多樣化之審查密度與宣告模式予以解決，以在基本權放射效力的前提下，扮演好與普通法院之權限分工角色。
4.有關「自治法規發生牴觸上位規範疑義而未逕予函告無效」、「地方議會議決自治事項發生牴觸上位規範疑義而未逕予函告無效」、「對自治法規函告無效之內容發生爭議」、「對地方議會議決自治事項函告無效之內容發生爭議」、「地方政府辦理自治事項發生牴觸上位規範疑義」、「地方政府辦理自治事項因牴觸上位規範遭到處分，惟該處分涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題，且該自治法規未經上級主管機關函告無效」、「地方政府辦理自治事項因牴觸上位規範遭到處分發生憲法疑義或爭議」、「地方政府辦理自治事項因牴觸上位規範遭到處分，而該處分行為有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事，於窮盡訴訟之審級救濟後，仍發生法律或其他上位規範違憲疑義」等釋憲聲請案件，則根據事物本質之相似性，乃有前述1.2.3.情形之適用。其他諸如統一解釋法令（釋字第一八八號）及補充解釋等亦同。至於政黨違憲解散案件及公私法管轄權限見解歧異案件之審理，由於本即屬於「個案審查」，故茲不贅述。
（待續）
（ 刊載於《軍法專刊2004.02》 ）
陳怡如 撰/ 中國文化大學中山學術研究所博士生