2003-09-02 16:46:10魷魚絲
地方議會議員言論免責權修正之芻議（上）
有關地方民意代表言論免責權之規制，最早可見於院解字第三０一二號與第三七三五號解釋。民國三十四年十一月六日公布的院解字第三０一二號解釋謂：「參議員在會議時之言論及表決，對外不負責任。若將其會議時之言論及表決以書面或言詞向外發表，仍應依法負責。」民國三十六年十二月二十二日公布的院解字第三七三五號解釋謂：「縣參議員在會議時所為無關會議事項之不法言論仍應負責。」惟此二解釋係在行憲前之訓政時期所做出的解釋，故傾向於相對保障主義。
第自三十六年十二月二十五日實施中華民國憲法進入憲政時期後，有關地方民意代表的言論免責權自應隨憲法第三十二、七十三、一０一條有關中央民意代表的言論免責權作相應的調整，基此，行政院於民國五十二年制定「台灣省議會組織規程」時，即於第三十三條明定：「省議會議員在會議時所為之言論及表決，對外不負責任。」至民國五十六年行政院制頒「台北市議會組織規程」乃一本前此態度於第三十五條規定：「市議會議員在會議時所為之言論及表決，對外不負責任。」民國六十年行政院制頒「台灣各縣市議會組織規程」亦一成不變的於第三十八條規定：「縣市議會議員在會議時所為之言論及表決，對外不負責任。」同年行政院又制頒「台灣省各個鄉鎮縣轄市民代表會組織規程」亦於第三十七條規定：「鄉鎮縣轄市民代表在會議時所為之言論及表決，對外不負責任。」
足見行憲初期有關地方民意代表的言論免責權於組織規程中均仿襲憲法條文不附任何條件的規定，是則訓政時期與之相反的規定，自應失其適用之餘地。不料民國五十六年七月五日公布之釋字第一二二號解釋竟予院解字三七三五號解釋以合憲之背書，該解釋文謂：「地方議會議員在會議時所為之言論，應如何保障，憲法未設有規定。本院解字第三七三五號解釋，尚不發生違憲問題。」而民國六十九年九月十二日公布之釋字第一六五號解釋則就釋字第一二二號解釋予以補充，該解釋文謂：「地方議會議員在會議時就有關會議事項所為之言論，應受保障，對外不負責任。但就無關會議事項所為顯然違法之言論，仍難免責。本院釋字第一二二號解釋，應予補充。」
之後，省縣自治法、直轄市自治法乃至於後來取而代之的地方制度法，均承襲釋字第一六五號解釋作法制上的規劃，此可觀諸地方制度法第五十條規定：「直轄巿議會、縣（巿）議會、鄉（鎮、巿）民代表會開會時，直轄巿議員、縣（巿）議員、鄉（鎮、巿）民代表對於有關會議事項所為之言論及表決，對外不負責任。但就無關會議事項所為顯然違法之言論，不在此限。」
基此，如將之與現行中央民意代表的言論免責權加以比較，實乃具有下列差異：
（一） 法位階的不同
我國有關言論免責權之規定，中央民意代表的言論免責權係受憲法保障（憲法第三十二、七十三條），地方民意代表的言論免責權則只受普通法律的保障（地方制度法第五十條），故就保障的效力而言，強弱自有不同。
（二） 內涵與界限的不同
１「人」的差異性
中央民意代表言論免責權所適用的主體為國民大會代表（憲法第三十二條）與立法委員（憲法第七十三條），地方民意代表言論免責權所適用的主體則為直轄巿議員、縣（巿）議員及鄉（鎮、巿）民代表（地方制度法第五十條）。惟是否及於助理人員，相關法制與司法解釋並未明定。
２「事」的差異性
國民大會代表「在會議時所為之言論及表決」，乃受憲法第三十二條之保障。立法委員「在院內所為之言論及表決」，亦受憲法第七十三條之保障，惟釋字第四三五號尚就此等保障事項予以補充解釋，即「此項言論免責權之保障範圍，應作最大程度之界定，舉凡在院會或委員會之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行為，如院內黨團協商、公聽會之發言等均屬應予保障之事項。越此範圍與行使職權無關之行為，諸如蓄意之肢體動作等，顯然不符意見表達之適當情節致侵害他人法益者，自不在憲法上開條文保障之列。至於具體個案中，立法委員之行為是否已逾越保障之範圍，於維持議事運作之限度內，固應尊重議會自律之原則，惟司法機關為維護社會秩序及被害人權益，於必要時亦非不得依法行使偵審之權限」。地方制度法第五十條對地方民意代表保障的事項，則限「開會時與會議事項有關且非顯然違法之言論及表決」，惟條文中所稱「非顯然違法」，於邏輯上似有矛盾之處，蓋違法並無明顯與否之別，與行政法上「明顯重大瑕疵」之「明顯理論」並不相同，換言之，瑕疵可有明顯或重大等程度上的差異，但違法則不論是否明顯，均屬違背法令，固然理論上容有不待調查即可明顯窺出違法情事之例，但基於程序正義上的考量，勢必要經過一番調查取證，適足以課予違法者責任。此外，違背的罪責是否亦有範圍上的限制，如德國僅限「誹謗罪」得以排除在言論免責權之外，而吾國地方制度法則僅限於「與議會無關之顯然違法言論」方得排除在外，換言之，免責權係在免除法律責任，故按理地方議員在開會時所為違法言論均得以免責，但地方制度法第五十條又規定「與議會無關的違法言論」不得免責，故與議會有關的違法言論，即便是「誹謗罪」，亦得予免責，但與議會無關之違法言論，不論是否是「誹謗罪」，均在免責之列，故免責與否的判準主要在於「是否與議會有關」。因此，規定內容的明確性雖不如德國，但限制上卻較德國寬鬆。
３「時」的差異性
國民大會代表與直轄巿議員、縣（巿）議員、鄉（鎮、巿）民代表受言論免責權保障的時點，均限於「會議時」與「開會時」，立法委員則限於「在院內時」所為的言論及表決對院外不負責任。惟如配合釋字第四三五號加以審視，「在院內時」實宜擴張解釋為從事關於「院會或委員會之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行為，如院內黨團協商、公聽會之發言等」事項時，方受保障，故其保障時點實較國民大會代表與地方議員寬鬆。揆諸國民大會係在行使特定憲法任務時方有開會行使職權之必要，故予以如此時點之限制並無不妥，但地方立法機關不論會期規定與職權規劃，均與立法院類似，故其時點是否宜比照憲法第三十二條及釋字第四三五號解釋，實值考量。
４「地」的差異性
國民大會代表與地方議員之言論免責權，就相關法制觀之，似僅就「會議時」與「開會時」之時點予以限制，並未如立法委員必須在「院內」所為言論及表決方受保障之規定，是則是否其會期內不論在議會內或議會外所為之言論，均在免責之列，似有疑問。此外，有關立法委員必須在「院內」所為言論及表決方受保障之規定，究指立法院「建築物之內」，或指在「院內」「執行職務」之謂，或者所謂的院內並非立委言論免責權「地」之限制，而係「事」之限制，亦即舉凡「與執行職務有關」不問於院內院外均受保障，倘就憲法保障免責權的目的係在排除外在干涉，使議員能無所顧忌的暢所欲言行使職權，則似不宜拘泥於立法院之內，但何謂「與執行職務無關」，其判準似有欠明確，配合釋字第四三五號解釋觀之，其除將與執行職務有關之事項予以列舉，並未明白揭示必須限於立法院的建築物之內，亦未就院內的涵義予以釐清，究作何解，凡此均有待釐清。
原載於：陳怡如，〈地方議會議員言論免責權修正之芻議〉，《人文及社會科學教學通訊》，第14卷第2期，2003.08，頁100~104。
第自三十六年十二月二十五日實施中華民國憲法進入憲政時期後，有關地方民意代表的言論免責權自應隨憲法第三十二、七十三、一０一條有關中央民意代表的言論免責權作相應的調整，基此，行政院於民國五十二年制定「台灣省議會組織規程」時，即於第三十三條明定：「省議會議員在會議時所為之言論及表決，對外不負責任。」至民國五十六年行政院制頒「台北市議會組織規程」乃一本前此態度於第三十五條規定：「市議會議員在會議時所為之言論及表決，對外不負責任。」民國六十年行政院制頒「台灣各縣市議會組織規程」亦一成不變的於第三十八條規定：「縣市議會議員在會議時所為之言論及表決，對外不負責任。」同年行政院又制頒「台灣省各個鄉鎮縣轄市民代表會組織規程」亦於第三十七條規定：「鄉鎮縣轄市民代表在會議時所為之言論及表決，對外不負責任。」
足見行憲初期有關地方民意代表的言論免責權於組織規程中均仿襲憲法條文不附任何條件的規定，是則訓政時期與之相反的規定，自應失其適用之餘地。不料民國五十六年七月五日公布之釋字第一二二號解釋竟予院解字三七三五號解釋以合憲之背書，該解釋文謂：「地方議會議員在會議時所為之言論，應如何保障，憲法未設有規定。本院解字第三七三五號解釋，尚不發生違憲問題。」而民國六十九年九月十二日公布之釋字第一六五號解釋則就釋字第一二二號解釋予以補充，該解釋文謂：「地方議會議員在會議時就有關會議事項所為之言論，應受保障，對外不負責任。但就無關會議事項所為顯然違法之言論，仍難免責。本院釋字第一二二號解釋，應予補充。」
之後，省縣自治法、直轄市自治法乃至於後來取而代之的地方制度法，均承襲釋字第一六五號解釋作法制上的規劃，此可觀諸地方制度法第五十條規定：「直轄巿議會、縣（巿）議會、鄉（鎮、巿）民代表會開會時，直轄巿議員、縣（巿）議員、鄉（鎮、巿）民代表對於有關會議事項所為之言論及表決，對外不負責任。但就無關會議事項所為顯然違法之言論，不在此限。」
基此，如將之與現行中央民意代表的言論免責權加以比較，實乃具有下列差異：
（一） 法位階的不同
我國有關言論免責權之規定，中央民意代表的言論免責權係受憲法保障（憲法第三十二、七十三條），地方民意代表的言論免責權則只受普通法律的保障（地方制度法第五十條），故就保障的效力而言，強弱自有不同。
（二） 內涵與界限的不同
１「人」的差異性
中央民意代表言論免責權所適用的主體為國民大會代表（憲法第三十二條）與立法委員（憲法第七十三條），地方民意代表言論免責權所適用的主體則為直轄巿議員、縣（巿）議員及鄉（鎮、巿）民代表（地方制度法第五十條）。惟是否及於助理人員，相關法制與司法解釋並未明定。
２「事」的差異性
國民大會代表「在會議時所為之言論及表決」，乃受憲法第三十二條之保障。立法委員「在院內所為之言論及表決」，亦受憲法第七十三條之保障，惟釋字第四三五號尚就此等保障事項予以補充解釋，即「此項言論免責權之保障範圍，應作最大程度之界定，舉凡在院會或委員會之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行為，如院內黨團協商、公聽會之發言等均屬應予保障之事項。越此範圍與行使職權無關之行為，諸如蓄意之肢體動作等，顯然不符意見表達之適當情節致侵害他人法益者，自不在憲法上開條文保障之列。至於具體個案中，立法委員之行為是否已逾越保障之範圍，於維持議事運作之限度內，固應尊重議會自律之原則，惟司法機關為維護社會秩序及被害人權益，於必要時亦非不得依法行使偵審之權限」。地方制度法第五十條對地方民意代表保障的事項，則限「開會時與會議事項有關且非顯然違法之言論及表決」，惟條文中所稱「非顯然違法」，於邏輯上似有矛盾之處，蓋違法並無明顯與否之別，與行政法上「明顯重大瑕疵」之「明顯理論」並不相同，換言之，瑕疵可有明顯或重大等程度上的差異，但違法則不論是否明顯，均屬違背法令，固然理論上容有不待調查即可明顯窺出違法情事之例，但基於程序正義上的考量，勢必要經過一番調查取證，適足以課予違法者責任。此外，違背的罪責是否亦有範圍上的限制，如德國僅限「誹謗罪」得以排除在言論免責權之外，而吾國地方制度法則僅限於「與議會無關之顯然違法言論」方得排除在外，換言之，免責權係在免除法律責任，故按理地方議員在開會時所為違法言論均得以免責，但地方制度法第五十條又規定「與議會無關的違法言論」不得免責，故與議會有關的違法言論，即便是「誹謗罪」，亦得予免責，但與議會無關之違法言論，不論是否是「誹謗罪」，均在免責之列，故免責與否的判準主要在於「是否與議會有關」。因此，規定內容的明確性雖不如德國，但限制上卻較德國寬鬆。
３「時」的差異性
國民大會代表與直轄巿議員、縣（巿）議員、鄉（鎮、巿）民代表受言論免責權保障的時點，均限於「會議時」與「開會時」，立法委員則限於「在院內時」所為的言論及表決對院外不負責任。惟如配合釋字第四三五號加以審視，「在院內時」實宜擴張解釋為從事關於「院會或委員會之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行為，如院內黨團協商、公聽會之發言等」事項時，方受保障，故其保障時點實較國民大會代表與地方議員寬鬆。揆諸國民大會係在行使特定憲法任務時方有開會行使職權之必要，故予以如此時點之限制並無不妥，但地方立法機關不論會期規定與職權規劃，均與立法院類似，故其時點是否宜比照憲法第三十二條及釋字第四三五號解釋，實值考量。
４「地」的差異性
國民大會代表與地方議員之言論免責權，就相關法制觀之，似僅就「會議時」與「開會時」之時點予以限制，並未如立法委員必須在「院內」所為言論及表決方受保障之規定，是則是否其會期內不論在議會內或議會外所為之言論，均在免責之列，似有疑問。此外，有關立法委員必須在「院內」所為言論及表決方受保障之規定，究指立法院「建築物之內」，或指在「院內」「執行職務」之謂，或者所謂的院內並非立委言論免責權「地」之限制，而係「事」之限制，亦即舉凡「與執行職務有關」不問於院內院外均受保障，倘就憲法保障免責權的目的係在排除外在干涉，使議員能無所顧忌的暢所欲言行使職權，則似不宜拘泥於立法院之內，但何謂「與執行職務無關」，其判準似有欠明確，配合釋字第四三五號解釋觀之，其除將與執行職務有關之事項予以列舉，並未明白揭示必須限於立法院的建築物之內，亦未就院內的涵義予以釐清，究作何解，凡此均有待釐清。
原載於：陳怡如，〈地方議會議員言論免責權修正之芻議〉，《人文及社會科學教學通訊》，第14卷第2期，2003.08，頁100~104。