2003-08-06 21:02:09魷魚絲
析論釋字第二六一號「終止萬年國會問題」
隨著民間社會政治力的動員與執政者政策性的調整，選舉的大門逐步打開，加以七十六年七月十五日解除戒嚴，七十九年三月間大專生發動學運，提出「解散國民大會、廢除臨時條款、召開國是會議、訂定民主改革時間表」四大訴求，民主呼聲已幾近沸騰。適值立法院行使審查預算職權時，對於釋字第三十一號解釋、憲法第二十八條第二項及動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款之規定發生適用憲法之疑義而聲請解釋，大法官並做出了釋字第二六一號解釋。
該解釋文謂：「中央民意代表之任期制度為憲法所明定，第一屆中央民意代表當選就任後，國家遭遇重大變故，因未能改選而繼續行使職權，乃為維繫憲政體制所必要。惟民意代表之定期改選，為反映民意，貫徹民主憲政之途徑，而本院釋字第三十一號解釋、憲法第二十八條第二項及動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款，既無使第一屆中央民意代表無限期繼續行使職權或變更其任期之意，亦未限制次屆中央民意代表之選舉。事實上，自中華民國五十八年以來，中央政府已在自由地區辦理中央民意代表之選舉，逐步充實中央民意機構。為適應當前情勢，第一屆未定期改選之中央民意代表除事實上已不能行使職權或經常不行使職權者，應即查明解職外，其餘應於中華民國八十年十二月三十一日以前終止行使職權，並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規，適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉，以確保憲政體制之運作。」
本號解釋乃終止了因釋字第三十一號所產生的「萬年國會」，符合憲法的任期制度、國民主權則與定期改選原則，惟大法官於解釋本文末謂「第一屆未定期改選之中央民意代表除事實上已不能行使職權或經常不行使職權者，應即查明解職外，其餘應於中華民國八十年十二月三十一日以前終止行使職權」，並於解釋理由書末段謂「未定期改選之中央民意代表既須終止行使職權，而憲法第二十六條、第六十四條及第九十一條關於中央民意代表選舉之規定，目前事實上仍不能完全適用，中央政府自應依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規，妥為規劃，在自由地區適時辦理含有全國不分區名額之次屆中央民意代表選舉，以確保憲政體制之運作」，實令人質疑大法官為此政治性決定是否逾越其權力界限。大法官命中央民意代表限期終止職權行使，無異是解散民意機關，終止該權力機關功能的行使，實已破壞功能性權力分立論。根據功能性權力分立論，權力間因制衡機制而有交錯地帶乃在所難免，惟仍不宜侵及它權核心領域甚至取代之，否則即使憲政分權的精神蕩然無存；此外，縱使某機關有終止它機關的權能，憲法規劃上亦應賦予它機關具有對等的權能對抗之，諸如內閣制國家的倒閣權與解散權的設計機制即是，否則即無法維持憲政分權中權力間的動態平衡。故大法官命中央民意代表限期終止職權行使，乃為逾越權限的作法。
其次，大法官於解釋理由書中建議中央政府依憲法精神、解釋意旨及相關法規妥為規劃選舉事宜，即屬妥適，惟其又於文後附加建議辦理「含有全國不分區名額」之選舉，亦屬侵越政治部門自由形成空間的作法，且亦有違司法被動性（不告不理、禁止訴外裁判）的本質，大法官實不宜做出此等政策性決定。最後，有關現有增額民意代表任期適用問題，由於其產生的法源依據係六十一年修正公布的動員戡亂時期臨時條款第六項第二款與第三款，惟一旦廢止動員戡亂時期臨時條款，其存在即失去法源依據，但基於法律不溯既往原則與信賴保護原則，根據此條款產生的中央民意代表仍有其民主正當性，原則上自應受任期制度的保障，惟政治部門如何因應此一情勢變更而為相關配套措施，則屬政治自由形成空間，大法官自無干涉餘地，故其是否有必要在解釋理由書中謂「至現有增加名額選出之中央民意代表其職權之行使，仍至任期屆滿時為止」，似頗值商榷。
根據功能結構的觀點對本案加以審視，可分從兩方面論述：
1.大法官於程序上是否應予受理：本案係立法院於行使審查預算職權時，對於釋字第三十一號解釋、憲法第二十八條第二項及動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款之規定發生適用憲法之疑義，根據司法院大法官會議法第第四條第一項第一款之規定聲請解釋。按司法院大法官會議法第四條第一項第一款乃規定：「中央或地方機關，於其行使職權，適用憲法發生疑義…。」惟立法院行使審查預算職權所適用者係憲法第六十三條，亦即必須是發生憲法第六十三條的疑義方符合聲請程序，大法官方得予以受理。此處大法官對本案仍予受理，顯然係採程序從寬的解釋，亦即有關第一屆中央民意代表的任期屆滿與否攸關其預算審查時為資源分配的考量，故程序上即屬合法，大法官自應予以受理。
2.大法官於實體上應為如何之評價與非難：有關中央民意代表任期制度的原始規定乃見於憲法第二十八條（銜接制）、第六十五條（定期制）與第九十三條（定期制），惟為因應國家因重大變故無法辦理選舉的情況，大法官乃運用目的解釋做出釋字第三十一號，為第一屆立法委員與監察委員之繼續行使職權為合憲性背書，嗣又經國民大會修正公布動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款之規定，透過增補選的方式充實中央民意機關，惟不論根據文義解釋與論理解釋，釋字第三十一號與動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款之規定，均有違反國民主權原則與定期改選原則（憲章）之虞，雖係因應國家重大變故無法改選所為之權宜措施，但宜附加合理的條件或期限，否則隨時均有可能以維繫「國家存續」或「憲法機關功能運作」為藉口使民主憲政秩序蕩然無存，亦即有淪於以「民主」之名行「獨裁」之實的危險性。故釋憲聲請既經立法院發動，大法官即應以捍衛憲法的核心價值（憲章，一般性根本規範）為職志，根據國民主權原則與定期改選原則對釋字第三十一號與動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款進行明顯性審查，並宣告中央民意代表目前的任期制度權宜措施乃有違憲之虞，相關政治部門應以修憲或修法的方式制頒選舉辦法以辦理次屆選舉，而本屆中央民意代表任期於次屆中央民意代表選出後，當然即生解職效果（參見釋字第二六一號李志鵬大法官的不同意見書）。
原載於：陳怡如，《司法院大法官之憲政定位與功能》，國立台灣師範大學三民主義研究所碩士論文，2000.06，頁169~171。
該解釋文謂：「中央民意代表之任期制度為憲法所明定，第一屆中央民意代表當選就任後，國家遭遇重大變故，因未能改選而繼續行使職權，乃為維繫憲政體制所必要。惟民意代表之定期改選，為反映民意，貫徹民主憲政之途徑，而本院釋字第三十一號解釋、憲法第二十八條第二項及動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款，既無使第一屆中央民意代表無限期繼續行使職權或變更其任期之意，亦未限制次屆中央民意代表之選舉。事實上，自中華民國五十八年以來，中央政府已在自由地區辦理中央民意代表之選舉，逐步充實中央民意機構。為適應當前情勢，第一屆未定期改選之中央民意代表除事實上已不能行使職權或經常不行使職權者，應即查明解職外，其餘應於中華民國八十年十二月三十一日以前終止行使職權，並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規，適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉，以確保憲政體制之運作。」
本號解釋乃終止了因釋字第三十一號所產生的「萬年國會」，符合憲法的任期制度、國民主權則與定期改選原則，惟大法官於解釋本文末謂「第一屆未定期改選之中央民意代表除事實上已不能行使職權或經常不行使職權者，應即查明解職外，其餘應於中華民國八十年十二月三十一日以前終止行使職權」，並於解釋理由書末段謂「未定期改選之中央民意代表既須終止行使職權，而憲法第二十六條、第六十四條及第九十一條關於中央民意代表選舉之規定，目前事實上仍不能完全適用，中央政府自應依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規，妥為規劃，在自由地區適時辦理含有全國不分區名額之次屆中央民意代表選舉，以確保憲政體制之運作」，實令人質疑大法官為此政治性決定是否逾越其權力界限。大法官命中央民意代表限期終止職權行使，無異是解散民意機關，終止該權力機關功能的行使，實已破壞功能性權力分立論。根據功能性權力分立論，權力間因制衡機制而有交錯地帶乃在所難免，惟仍不宜侵及它權核心領域甚至取代之，否則即使憲政分權的精神蕩然無存；此外，縱使某機關有終止它機關的權能，憲法規劃上亦應賦予它機關具有對等的權能對抗之，諸如內閣制國家的倒閣權與解散權的設計機制即是，否則即無法維持憲政分權中權力間的動態平衡。故大法官命中央民意代表限期終止職權行使，乃為逾越權限的作法。
其次，大法官於解釋理由書中建議中央政府依憲法精神、解釋意旨及相關法規妥為規劃選舉事宜，即屬妥適，惟其又於文後附加建議辦理「含有全國不分區名額」之選舉，亦屬侵越政治部門自由形成空間的作法，且亦有違司法被動性（不告不理、禁止訴外裁判）的本質，大法官實不宜做出此等政策性決定。最後，有關現有增額民意代表任期適用問題，由於其產生的法源依據係六十一年修正公布的動員戡亂時期臨時條款第六項第二款與第三款，惟一旦廢止動員戡亂時期臨時條款，其存在即失去法源依據，但基於法律不溯既往原則與信賴保護原則，根據此條款產生的中央民意代表仍有其民主正當性，原則上自應受任期制度的保障，惟政治部門如何因應此一情勢變更而為相關配套措施，則屬政治自由形成空間，大法官自無干涉餘地，故其是否有必要在解釋理由書中謂「至現有增加名額選出之中央民意代表其職權之行使，仍至任期屆滿時為止」，似頗值商榷。
根據功能結構的觀點對本案加以審視，可分從兩方面論述：
1.大法官於程序上是否應予受理：本案係立法院於行使審查預算職權時，對於釋字第三十一號解釋、憲法第二十八條第二項及動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款之規定發生適用憲法之疑義，根據司法院大法官會議法第第四條第一項第一款之規定聲請解釋。按司法院大法官會議法第四條第一項第一款乃規定：「中央或地方機關，於其行使職權，適用憲法發生疑義…。」惟立法院行使審查預算職權所適用者係憲法第六十三條，亦即必須是發生憲法第六十三條的疑義方符合聲請程序，大法官方得予以受理。此處大法官對本案仍予受理，顯然係採程序從寬的解釋，亦即有關第一屆中央民意代表的任期屆滿與否攸關其預算審查時為資源分配的考量，故程序上即屬合法，大法官自應予以受理。
2.大法官於實體上應為如何之評價與非難：有關中央民意代表任期制度的原始規定乃見於憲法第二十八條（銜接制）、第六十五條（定期制）與第九十三條（定期制），惟為因應國家因重大變故無法辦理選舉的情況，大法官乃運用目的解釋做出釋字第三十一號，為第一屆立法委員與監察委員之繼續行使職權為合憲性背書，嗣又經國民大會修正公布動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款之規定，透過增補選的方式充實中央民意機關，惟不論根據文義解釋與論理解釋，釋字第三十一號與動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款之規定，均有違反國民主權原則與定期改選原則（憲章）之虞，雖係因應國家重大變故無法改選所為之權宜措施，但宜附加合理的條件或期限，否則隨時均有可能以維繫「國家存續」或「憲法機關功能運作」為藉口使民主憲政秩序蕩然無存，亦即有淪於以「民主」之名行「獨裁」之實的危險性。故釋憲聲請既經立法院發動，大法官即應以捍衛憲法的核心價值（憲章，一般性根本規範）為職志，根據國民主權原則與定期改選原則對釋字第三十一號與動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款進行明顯性審查，並宣告中央民意代表目前的任期制度權宜措施乃有違憲之虞，相關政治部門應以修憲或修法的方式制頒選舉辦法以辦理次屆選舉，而本屆中央民意代表任期於次屆中央民意代表選出後，當然即生解職效果（參見釋字第二六一號李志鵬大法官的不同意見書）。
原載於：陳怡如，《司法院大法官之憲政定位與功能》，國立台灣師範大學三民主義研究所碩士論文，2000.06，頁169~171。