2003-07-18 15:50:25魷魚絲
立法院對「行政院辦理公民投票實施要點」監督的可能性
據報載，行政院於本月十七日核定「行政院辦理公民投票實施要點」草案共有九條，第一條明白定義，行政院為廣徵民意，就全國性重大公共政策議題，實施公民投票，以落實國民主權原理。執政黨發言人並解釋，由於行政院擬定的公民投票相關規定只是「行政規則」，用意在落實人民主權、直接民權，因此對立法院並無約束力，也無侵犯立法權的問題。如果立法院通過的公投法，是排除人民在明年三二０公投等限縮憲法賦予人民權利的公投法，則行政部門有必要「負起責任」，在三二０或之前辦理包括核四或其他公共議題的公投。
有關法律之定義，根據中央法規標準法第二條規定：「法律得定名為法、律、條例或通則。」第四條規定：「法律應經立法院通過，總統公布。」第五條規定：「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」第六條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」
有關命令之定義，根據中央法規標準法第三條規定：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」命令又可細分為法規命令與行政規則，根據行政程序法第一五０條規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」第一五九條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」
惟行政規則即便不具直接對外效力，亦常常會有間接對外效力，故對人民的權利義務之影響不可謂不大。基此，中央法規標準法第七條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」其雖未明白區隔法規命令與行政規則的適用，但從人民權利義務確保的角度來看，乃有其必要性。如有浮濫的爭議，亦應針對事務本質的重要性，一一去探討規範密度及立法院監督的可能性，尚不可藉由非以中央法規標準法第三條規定的名稱命名，來規避同法第七條之適用。
有關規範密度之探討，根據釋字第四四三號解釋，其規範密度乃可區分為四個層次：
1.第一層次屬憲法保留事項，縱令立法機關亦不得制定法律加以限制，例如憲法第八條規定之人身自由即是。
2.第二層次屬國會保留事項，例如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之﹔又如時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之（釋字第四七四號）。
3.第三層次屬可授權之法律保留事項，一般多屬此層次，此又可分兩部分，倘係涉及人民其它自由權利之限制而應由法律加以規定者，亦可以法律在符合具體明確授權原則的前提下，授權主管機關發布命令以為補充規定；倘係屬給付行政措施，其受法律規範之密度，雖較限制人民權益者寬鬆，但如涉及公共利益之重大事項者，仍應有法律或法律授權之命令為依據之必要。法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代，倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章（釋字第五二四號）。
4.第四層次屬非法律保留事項，亦即行政機關依其職權執行法律時，僅得就執行法律之細節性、技術性次要事項（非重要事項）為必要之規範，此雖可能對人民產生不便或輕微影響，但尚非憲法所不許。
立法院職權行使法第十章乃針對「行政命令之審查」予以規定，該法第六十條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。出席委員對於前項命令，認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，如有三十人以上連署或附議，即交付有關委員會審查。」第六十一條規定：「各委員會審查行政命令，應於院會交付審查後三個月內完成之；逾期未完成者，視為已經審查。但有特殊情形者，得經院會同意後展延；展延以一次為限。前項期間，應扣除休會期日。」第六十二條規定：「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。前條第一項視為已經審查或經審查無前項情形之行政命令，由委員會報請院會存查。第一項經通知更正或廢止之命令，原訂頒機關應於二個月內更正或廢止；逾期未為更正或廢止者，該命令失效。」第六十三條規定：「各委員會審查行政命令，本章未規定者，得準用法律案之審查規定。」
綜上所述，行政院於本月十七日核定「行政院辦理公民投票實施要點」草案，即便在行政院的角度觀之係屬「行政規則」，但仍有被立法院監督的可能性。倘若行政院執意以「要點」規避函送立法院，則此時其要負起何等責任？又要對誰負責？實耐人尋味。在目前憲法設計的憲政體制下，總統與立法院均為直接民選，故係直接對選民負責。惟行政院長根據憲法相關規定，則由總統任命，又對立法院負責，立法院長王金平指稱行政院要對其施政負起責任，與行政院發言人所指的負起責任，又係完全不同，此似乎亦透露出當前雙首長制設計上的窘境。
惟如果根據憲法就事論事，根據憲法第五十八條規定：「行政院設行政院會議，由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為主席。行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之。」第六十三條規定：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」憲法增修條文第三條第二項規定：「行政院依左列規定，對立法院負責，憲法第五十七條之規定，停止適用：一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。二、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。」行政院的政治責任是對立法院負責，而非對選民負責，如謂對選民負責，充其量也只能係因總統必須對選民負起政治責任，而行政院基於執政黨施政成敗的考量亦間接須對選民負起責任。
至於未來立法院對於行政院的政治責任會如何把關？監察院與司法院對於此等是否確屬合法合憲的「行政院辦理公民投票實施要點」接下來的一連串依「要點」行政，在主動出擊與被動受理上又會有如何舉動？就讓吾人拭目以待了。
陳怡如 撰 / 中國文化大學中山學術研究所博士生
有關法律之定義，根據中央法規標準法第二條規定：「法律得定名為法、律、條例或通則。」第四條規定：「法律應經立法院通過，總統公布。」第五條規定：「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」第六條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」
有關命令之定義，根據中央法規標準法第三條規定：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」命令又可細分為法規命令與行政規則，根據行政程序法第一五０條規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」第一五九條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」
惟行政規則即便不具直接對外效力，亦常常會有間接對外效力，故對人民的權利義務之影響不可謂不大。基此，中央法規標準法第七條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」其雖未明白區隔法規命令與行政規則的適用，但從人民權利義務確保的角度來看，乃有其必要性。如有浮濫的爭議，亦應針對事務本質的重要性，一一去探討規範密度及立法院監督的可能性，尚不可藉由非以中央法規標準法第三條規定的名稱命名，來規避同法第七條之適用。
有關規範密度之探討，根據釋字第四四三號解釋，其規範密度乃可區分為四個層次：
1.第一層次屬憲法保留事項，縱令立法機關亦不得制定法律加以限制，例如憲法第八條規定之人身自由即是。
2.第二層次屬國會保留事項，例如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之﹔又如時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之（釋字第四七四號）。
3.第三層次屬可授權之法律保留事項，一般多屬此層次，此又可分兩部分，倘係涉及人民其它自由權利之限制而應由法律加以規定者，亦可以法律在符合具體明確授權原則的前提下，授權主管機關發布命令以為補充規定；倘係屬給付行政措施，其受法律規範之密度，雖較限制人民權益者寬鬆，但如涉及公共利益之重大事項者，仍應有法律或法律授權之命令為依據之必要。法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代，倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章（釋字第五二四號）。
4.第四層次屬非法律保留事項，亦即行政機關依其職權執行法律時，僅得就執行法律之細節性、技術性次要事項（非重要事項）為必要之規範，此雖可能對人民產生不便或輕微影響，但尚非憲法所不許。
立法院職權行使法第十章乃針對「行政命令之審查」予以規定，該法第六十條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。出席委員對於前項命令，認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，如有三十人以上連署或附議，即交付有關委員會審查。」第六十一條規定：「各委員會審查行政命令，應於院會交付審查後三個月內完成之；逾期未完成者，視為已經審查。但有特殊情形者，得經院會同意後展延；展延以一次為限。前項期間，應扣除休會期日。」第六十二條規定：「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。前條第一項視為已經審查或經審查無前項情形之行政命令，由委員會報請院會存查。第一項經通知更正或廢止之命令，原訂頒機關應於二個月內更正或廢止；逾期未為更正或廢止者，該命令失效。」第六十三條規定：「各委員會審查行政命令，本章未規定者，得準用法律案之審查規定。」
綜上所述，行政院於本月十七日核定「行政院辦理公民投票實施要點」草案，即便在行政院的角度觀之係屬「行政規則」，但仍有被立法院監督的可能性。倘若行政院執意以「要點」規避函送立法院，則此時其要負起何等責任？又要對誰負責？實耐人尋味。在目前憲法設計的憲政體制下，總統與立法院均為直接民選，故係直接對選民負責。惟行政院長根據憲法相關規定，則由總統任命，又對立法院負責，立法院長王金平指稱行政院要對其施政負起責任，與行政院發言人所指的負起責任，又係完全不同，此似乎亦透露出當前雙首長制設計上的窘境。
惟如果根據憲法就事論事，根據憲法第五十八條規定：「行政院設行政院會議，由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為主席。行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之。」第六十三條規定：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」憲法增修條文第三條第二項規定：「行政院依左列規定，對立法院負責，憲法第五十七條之規定，停止適用：一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。二、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。」行政院的政治責任是對立法院負責，而非對選民負責，如謂對選民負責，充其量也只能係因總統必須對選民負起政治責任，而行政院基於執政黨施政成敗的考量亦間接須對選民負起責任。
至於未來立法院對於行政院的政治責任會如何把關？監察院與司法院對於此等是否確屬合法合憲的「行政院辦理公民投票實施要點」接下來的一連串依「要點」行政，在主動出擊與被動受理上又會有如何舉動？就讓吾人拭目以待了。
陳怡如 撰 / 中國文化大學中山學術研究所博士生