據報載，李應元於本月十五日下午在民進黨中常會後記者會重申，公民投票的法源是國民主權原理，來自於憲法第二條「中華民國之主權屬於國民全體」所授予。因此，公投立法只是程序性立法，不影響憲法的法源授予。任何國家政府的權利原本來自於人民，直接民權應優於代議政治，因此，公投原本就是「天賦人權」。並認為在野黨所謂公投議題還必須先經由立法院同意的說法，等於是對公民主權最大的侮辱。

　　所謂「國民主權原則」，確實是指國家權力的正當性源自於對國家政治意思形成擁有最終決定權之國民全體，惟此並不必然等同於國家權力可越過「法律」甚至「憲法」而直接訴諸民意。首先，從社會契約論的角度觀之，人民的天賦人權為求實現，避免因自然狀態下的弱肉強食遭到抵銷，乃將之規定於一紙社會契約，亦即今日的憲法，使人人都能在法的規範下擁有自由。因此，基本權的概念雖可謂天賦，但欲求實現，卻又在法之前才有人人平等可言，在法之內才有人人自由可言，否則就會回到過去自然狀態下人權不保的情況。

　　其次，從人權、民主、法治三者關係來看，人權欲求保障，必須要有民主捍衛，但國民主權原則下的民主制度，雖有直接民權或間接民權的規劃空間，唯一旦根據民主原則予以制定在實定法上，即便違憲審查可援用自然法的觀點就實定法的人權予以確認，但在確認違憲之前，仍須受法的制約，如此方可因秩序的維護而得以確保人權。逆向而觀，倘若根據民主原則規定於法的內容絲毫沒有一點權威性，任何人都可以推翻，則民主制度的正當性將受到質疑，人權又如何在法治主義下獲得確保？

　　再者，當今自由民主憲政國家，乃強調「法治國原則」，國家行為不僅在形式法位階上須符合憲法優位原則、法律優位原則、法律保留原則、法律明確性原則、授權明確性原則，實質法內涵上尚須符合實質平等原則、比例原則、信賴保護原則、正當法律程序原則、徵收補償原則等，如此方可謂合法合憲（善法），基本權亦得以因此受到保障，人性尊嚴亦得以彰顯。公投制度在本質上，絕對具備基本權重要性與政治重要性，行政機關尚不得根據憲法第二條規定，即謂公投立法只是程序性立法，係依其職權執行「憲法」就執行「憲法」之細節性、技術性次要事項（非重要事項）為必要之規範，屬「非法律保留事項」。更不得謂公投應該屬於憲法第二條之「憲法保留事項」，所以立法機關不得制定法律加以限制，行政機關可直接為細節性、技術性規範。此種說法不僅誤解「憲法保留」的真義，更何況公投究竟是屬憲法第二條之「憲法保留」，或是憲法第一條、第二條、第十七條及第一三六條體系解釋下之「法律保留」，仍有爭議。倘執政黨欲強行越過國會訴諸民意，恐怕於法於理均說不過去。

　　基此，此等問題並非直接民權與代議民主孰為優先的問題，而係法治主義如何徹底落實的問題。憲法第十七條既有明定創制複決權，為政者首當其衝即應釐清公民投票與創制複決的概念與關係（見拙著〈淺談人民的創制複決權〉一文，載於《司法解釋報報2003.05.10》），如果對此產生憲法疑義，自可聲請大法官解釋予以釐清，而非在憲法之外另闢途徑予以解決。蓋一旦法治無法鞏固，民主亦將崩潰，屆時人權勢將蕩然無存。



陳怡如 撰 / 中國文化大學中山學術研究所博士生