2003-06-14 10:37:52魷魚絲
析論釋字第三二八號「領土界定問題」
有關領土界定問題，可見諸釋字第三二八號。該解釋文謂：「中華民國領土，憲法第四條不採列舉方式，而為『依其固有之疆域』之概括規定，並設領土變更之程序，以為限制，有其政治上及歷史上之理由。其所稱固有疆域範圍之界定，為重大之政治問題，不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋。」
解釋理由書則謂：「國家領土之範圍如何界定，純屬政治問題；其界定之行為，學理上稱之為統治行為，依權力分立之憲政原則，不受司法審查。我國憲法第四條規定，『中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之』，對於領土之範圍，不採列舉方式而為概括規定，並設領土變更之程序，以為限制，有其政治上及歷史上之理由。其所稱『固有之疆域』究何所指，若予解釋，必涉及領土範圍之界定，為重大之政治問題。本件聲請，揆諸上開說明，應不予解釋。」
本號解釋並無不同意見書，足見大法官對領土界定問題視之為政治問題（或領土界定行為屬於統治行為）的共識頗高。惟美國的「政治問題」、英國的「國家行為」、德國的「高權行為」與日本的「統治行為」雖然在用語上有不同之處，內涵上也略有些微差異，但大體上均是自美國的「政治問題不審查原則」移植過來並加以改良的產品，所指稱者實指同一物，故大法官於解釋理由書中強將「國家領土之範圍如何界定，純屬政治問題」與「其界定之行為，學理上稱之為統治行為」劃分為二，似有不妥之處。其次，在本號解釋文與解釋理由書中均未對「政治問題」之內涵與範圍作明確的界定，僅以「政治問題」為由即不予解釋，恐怕有拒絕司法保護之嫌。況且美國的「政治問題不審查原則」是否可移植本土，亦有可議之處（註一）：
(1)美國實務上對於「政治問題不審查原則」的相關判決態度不很一致，法院對該原則的操作幾乎彈性到不受拘束，可隨法官基於合目的性考量自行認定是否納入審查，成了法院政治考量下的產物。以此一不明確的標準來決定是否受理，不但可能會造成司法政治化，而且因該原則本身欠缺指導作用與法拘束力，益發容易落入「擅斷主義」的窠臼，對於法安定性勢必造成極大的影響。此外，美國近年釋憲實務有關「政治問題不審查原則」的判決已逐漸趨於式微，因而是否有繼受的必要，實值商榷。
(2)美國聯邦最高法院大法官布倫南（W. J. Brennan）所提出有關「政治問題不審查原則」的六項判準（註二），乃失之含混、空泛與抽象，蓋「政治」與「法律」的劃分極為困難，尤其無法認定特定事物領域為「政治的」或「純法律的」。其次，「政治問題不審查原則」一詞的用法，亦有不妥之處，蓋所有的憲法問題多少含有「政治觀點」，自不足以之作為聯邦最高法院拒絕審理的理由。從「政治問題不審查原則」發展的歷程及其內容觀之，此項原則與其說是「法律原則」，毋寧說只是一種「政治合目的性的學說」，甚或只是類似政治性妥協的一種「藝術」。
(3)就違憲審查制度設計觀之，美國聯邦最高法院係採具體分散審查制度，我國司法院大法官則係採併行集中審查制度，抽象審查制度與具體審查制度併行，此與美國聯邦最高法院須以「案件及爭議」（cases and controversies）為裁判的前提要件有所不同。就違憲審查實務態度觀之，我國司法院大法官在實務上表現的比美國聯邦最高法院來得積極，對於法律問題與政治問題競合的情況多予受理審查。就法律文化觀之，美國傳統的法律文化講究實用主義，且視聯邦最高法院大法官為正義的化身，故較能接受「我們生活在一部憲法下，憲法是什麼，以法官說的算數」的概念；但在大陸法系國家如我國者，係以成文法為主要的法源依據，故多不承認大法官釋憲可不受任何標準拘束，易言之，大法官面對釋憲聲請時，只要符合程序要件且憲法上無安排另行解決的途徑，即應予受理，並根據憲法上的成文判準（如個別性根本規範或已實定化的一般性根本規範）與不成文判準（如未予實定化的一般性根本規範）進行實體審查，如拒絕審查，則有違憲之虞。故此原則諒無承認之餘地。
從功能結構的觀點加以審視，首先所要探討者乃大法官於程序上應否予以受理的問題。本案係肇因於立法委員為行使審查中央政府總預算之職權，然對憲法第四條「中華民國領土依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之」之「固有疆域」所指為何存有疑義，而此攸關立法院審查預算應否刪除某些項目及審議有關台灣、中華人民共和國、蒙古間雙邊或多邊相關法令所持立場，立法院遂根據司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款提出釋憲聲請，程序上可謂合法，惟憲法第四條既已針對國民大會的組織結構、程序結構賦予其疆域界定的功能，大法官自應於解釋文中明白宣告此等疆域界定問題應依憲法第四條規定由國民大會決議之，故於此乃不予進行實體審查。而非以含義模糊籠統之「政治問題」作為不審查的藉口，否則即有欠說服力。
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註一：有關學者對「政治問題不審查原則」的評論，參見許宗力：憲法與法治國行政（台北：元照出版公司，民國八十八年三月），頁四一～四五。李建良：「論司法審查的政治界限：美國政治問題原則初探」，人文及社會科學集刊，第九卷第四期（民國八十六年十二月），頁一０一～一０二。陳愛娥：「大法官憲法解釋權之界限－由功能法的觀點出發」，憲政時代，第四十二卷第三期（民國八十七年十二月），頁一七九。
註二：此六項判準為：第一，憲法已明文將該問題之處理，委諸與法院平行的總統（行政）或國會（立法）等政治部門；第二，法院缺少可以依循解決該問題的裁決標準；第三，法院如對該問題做出決定，該決定將會成為一種顯然不屬於司法裁量範圍的初步政策決定；第四，法院如對該問題獨立作出決定，勢必會構成對總統或國會等其它與法院平行的政府部門的不尊重；第五，因情勢的特殊需要，法院必須無異議地遵守已經做成的政治決定；第六，法院如就該問題表示意見，將可能形成不同部門就同一問題發表不同聲明的尷尬局面。美國學者分析此六項判準，認為第一項係法院依憲法認定份屬政府其它部門裁量，亦即依「馬伯里控告麥迪遜」一案所揭示之原則問題；第二、三項是一種功能性的考量，第四至六項則是司法自我抑制的產物。基此，學者李念祖乃針對政治問題理論的困境與缺陷提出三項質疑：第一，政治問題缺乏一貫性的標準；第二，政治問題理論具有邏輯上的困難；第三，政治問題理論的憲法根據不明確。因此，其亦認為釋字第三二八號解釋運用政治問題理論乃頗值商榷。參見李念祖：「美國憲法上『政治問題』理論與釋字第三二八號解釋」，律師通訊，第一七七期（民國八十三年六月），頁二０～二五。
原載於：陳怡如，《司法院大法官之憲政定位與功能》，國立台灣師範大學三民主義研究所碩士論文，2000.06，頁134~136。
解釋理由書則謂：「國家領土之範圍如何界定，純屬政治問題；其界定之行為，學理上稱之為統治行為，依權力分立之憲政原則，不受司法審查。我國憲法第四條規定，『中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之』，對於領土之範圍，不採列舉方式而為概括規定，並設領土變更之程序，以為限制，有其政治上及歷史上之理由。其所稱『固有之疆域』究何所指，若予解釋，必涉及領土範圍之界定，為重大之政治問題。本件聲請，揆諸上開說明，應不予解釋。」
本號解釋並無不同意見書，足見大法官對領土界定問題視之為政治問題（或領土界定行為屬於統治行為）的共識頗高。惟美國的「政治問題」、英國的「國家行為」、德國的「高權行為」與日本的「統治行為」雖然在用語上有不同之處，內涵上也略有些微差異，但大體上均是自美國的「政治問題不審查原則」移植過來並加以改良的產品，所指稱者實指同一物，故大法官於解釋理由書中強將「國家領土之範圍如何界定，純屬政治問題」與「其界定之行為，學理上稱之為統治行為」劃分為二，似有不妥之處。其次，在本號解釋文與解釋理由書中均未對「政治問題」之內涵與範圍作明確的界定，僅以「政治問題」為由即不予解釋，恐怕有拒絕司法保護之嫌。況且美國的「政治問題不審查原則」是否可移植本土，亦有可議之處（註一）：
(1)美國實務上對於「政治問題不審查原則」的相關判決態度不很一致，法院對該原則的操作幾乎彈性到不受拘束，可隨法官基於合目的性考量自行認定是否納入審查，成了法院政治考量下的產物。以此一不明確的標準來決定是否受理，不但可能會造成司法政治化，而且因該原則本身欠缺指導作用與法拘束力，益發容易落入「擅斷主義」的窠臼，對於法安定性勢必造成極大的影響。此外，美國近年釋憲實務有關「政治問題不審查原則」的判決已逐漸趨於式微，因而是否有繼受的必要，實值商榷。
(2)美國聯邦最高法院大法官布倫南（W. J. Brennan）所提出有關「政治問題不審查原則」的六項判準（註二），乃失之含混、空泛與抽象，蓋「政治」與「法律」的劃分極為困難，尤其無法認定特定事物領域為「政治的」或「純法律的」。其次，「政治問題不審查原則」一詞的用法，亦有不妥之處，蓋所有的憲法問題多少含有「政治觀點」，自不足以之作為聯邦最高法院拒絕審理的理由。從「政治問題不審查原則」發展的歷程及其內容觀之，此項原則與其說是「法律原則」，毋寧說只是一種「政治合目的性的學說」，甚或只是類似政治性妥協的一種「藝術」。
(3)就違憲審查制度設計觀之，美國聯邦最高法院係採具體分散審查制度，我國司法院大法官則係採併行集中審查制度，抽象審查制度與具體審查制度併行，此與美國聯邦最高法院須以「案件及爭議」（cases and controversies）為裁判的前提要件有所不同。就違憲審查實務態度觀之，我國司法院大法官在實務上表現的比美國聯邦最高法院來得積極，對於法律問題與政治問題競合的情況多予受理審查。就法律文化觀之，美國傳統的法律文化講究實用主義，且視聯邦最高法院大法官為正義的化身，故較能接受「我們生活在一部憲法下，憲法是什麼，以法官說的算數」的概念；但在大陸法系國家如我國者，係以成文法為主要的法源依據，故多不承認大法官釋憲可不受任何標準拘束，易言之，大法官面對釋憲聲請時，只要符合程序要件且憲法上無安排另行解決的途徑，即應予受理，並根據憲法上的成文判準（如個別性根本規範或已實定化的一般性根本規範）與不成文判準（如未予實定化的一般性根本規範）進行實體審查，如拒絕審查，則有違憲之虞。故此原則諒無承認之餘地。
從功能結構的觀點加以審視，首先所要探討者乃大法官於程序上應否予以受理的問題。本案係肇因於立法委員為行使審查中央政府總預算之職權，然對憲法第四條「中華民國領土依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之」之「固有疆域」所指為何存有疑義，而此攸關立法院審查預算應否刪除某些項目及審議有關台灣、中華人民共和國、蒙古間雙邊或多邊相關法令所持立場，立法院遂根據司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款提出釋憲聲請，程序上可謂合法，惟憲法第四條既已針對國民大會的組織結構、程序結構賦予其疆域界定的功能，大法官自應於解釋文中明白宣告此等疆域界定問題應依憲法第四條規定由國民大會決議之，故於此乃不予進行實體審查。而非以含義模糊籠統之「政治問題」作為不審查的藉口，否則即有欠說服力。
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註一：有關學者對「政治問題不審查原則」的評論，參見許宗力：憲法與法治國行政（台北：元照出版公司，民國八十八年三月），頁四一～四五。李建良：「論司法審查的政治界限：美國政治問題原則初探」，人文及社會科學集刊，第九卷第四期（民國八十六年十二月），頁一０一～一０二。陳愛娥：「大法官憲法解釋權之界限－由功能法的觀點出發」，憲政時代，第四十二卷第三期（民國八十七年十二月），頁一七九。
註二：此六項判準為：第一，憲法已明文將該問題之處理，委諸與法院平行的總統（行政）或國會（立法）等政治部門；第二，法院缺少可以依循解決該問題的裁決標準；第三，法院如對該問題做出決定，該決定將會成為一種顯然不屬於司法裁量範圍的初步政策決定；第四，法院如對該問題獨立作出決定，勢必會構成對總統或國會等其它與法院平行的政府部門的不尊重；第五，因情勢的特殊需要，法院必須無異議地遵守已經做成的政治決定；第六，法院如就該問題表示意見，將可能形成不同部門就同一問題發表不同聲明的尷尬局面。美國學者分析此六項判準，認為第一項係法院依憲法認定份屬政府其它部門裁量，亦即依「馬伯里控告麥迪遜」一案所揭示之原則問題；第二、三項是一種功能性的考量，第四至六項則是司法自我抑制的產物。基此，學者李念祖乃針對政治問題理論的困境與缺陷提出三項質疑：第一，政治問題缺乏一貫性的標準；第二，政治問題理論具有邏輯上的困難；第三，政治問題理論的憲法根據不明確。因此，其亦認為釋字第三二八號解釋運用政治問題理論乃頗值商榷。參見李念祖：「美國憲法上『政治問題』理論與釋字第三二八號解釋」，律師通訊，第一七七期（民國八十三年六月），頁二０～二五。
原載於：陳怡如，《司法院大法官之憲政定位與功能》，國立台灣師範大學三民主義研究所碩士論文，2000.06，頁134~136。