圖／陳怡芬 Portia Yi-Fen Chen 攝影

文／陳怡如 Eunice Yi-Ju Chen 撰寫

一次大戰以前，最好的政府通常被要求是管理最少的政府，政府只要提供警察措施消極的保護人民權利免受侵害就足夠。當時的經濟活動在自由放任競爭下，貧富懸殊日益嚴重，後來又衍生出通貨膨脹、失業率攀升等社會問題，於是社會福利原則的思想因應而生。

一次大戰以後，消極的保護已無法滿足人民的需求，最好的政府被要求必須是服務最大的政府，國家有義務營造一個公平正義的社會秩序，保障人民最起碼的生活條件（社會安全），消弭社會上的不平等（社會公義）。

世界各國的憲法有的多半會將此等社會福利原則的思想規定在憲法上，但不一定是以基本國策的形式規定。有的會將之納入人權條款當中，有的甚至會將之定位為憲法的基本原則。果為如此，其規範性當然不容質疑，違反勢必會有違憲的問題。

但是，如果將之規定在基本國策之中，一般人多半將之視為不具規範性可由國家視其資源多寡選擇是否實踐的方針條款，即便不實踐也不會有違憲的問題，但這樣的效力定位其實大有問題，因為有可能會使憲法淪為所謂的「名目憲法」而徒具虛名，也就是空有憲法的法典存在，但卻不見任何實踐，因為它只是名義上存在卻不能發揮規範效力。

有關基本國策的效力，自「規範憲法」的角度觀之，一切規定均應被任何人所遵守，而不論其是否以基本國策的形式呈現。因此，基本國策不只是指引國家的方針條款，更是國家必須善盡作為義務的憲法委託，如果不作為，應該要有違憲的效果，至於做為到何種程度，則可視其核心價值及國家資源綜合衡酌。但應特別注意的，是最起碼的核心概念要做出來，讓人民在精神上與物質上都能享有最起碼的生活品質，此部分是不應該藉口國家沒資源而不作為的，否則就應該給予違憲的效果，這樣才符合「規範憲法」的要求。

此外，基本國策的效力單獨觀之，除了是一種具有拘束力任何人都應該遵守的客觀法規範外，倘若將之置於憲法體系之中搭配人權條款來看，它也可以依附在基本權上，與基本權結合適用，甚至成為基本權的保障範圍而具有主觀公權利的性質，如有被侵害，自可依循訴訟途徑進行權利救濟。

例如釋字第四五六號解釋文指出，憲法第一五三條規定國家應實施保護勞工之政策。政府為保障勞工生活，促進社會安全，乃制定勞工保險條例。同條例第六條第一項第一款至第五款規定之員工或勞動者，應以其雇主或所屬團體或所屬機關為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人；第八條第一項第一款及第二款規定之員工亦得準用同條例之規定參加勞工保險。對於參加勞工保險為被保險人之員工或勞動者，並未限定於專任員工始得為之。同條例施行細則第二十五條第一項規定對於符合同條例所定被保險人資格之非專任員工或勞動者，乃未能顧及其權益，與保護勞工之上開意旨有違。此即將基本國策視為客觀法規範之適例，自此亦可窺出基本國策仍具有規範的作用，否則就不會賦予違反牴觸者違憲的效果。

又如釋字第四二二號解釋文指出，憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一五三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律，其第十九條第一項第三款規定，出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕，目的即在保障佃農，於租約期滿時不致因出租人收回耕地，嚴重影響其家庭生活及生存權利。系爭函釋以固定不變之金額標準，推計承租人之生活費用，而未斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，難謂切近實際，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，應不再援用。此即將基本國策與基本權結合適用之適例，該函釋不僅違反基本國策的客觀法規範，連帶亦侵害與之結合適用基本權的主觀公權利，換言之，違反保護農民基本國策的同時，亦等同侵害了農民的生存權。