2006-10-21 21:17:07魷魚絲
從釋字第三四Ｏ號論參選保證金制度之合憲性
圖／陳怡芬 Portia Yi-Fen Chen 攝影
文／陳怡如 Eunice Yi-Ju Chen 撰寫
釋字第三四Ｏ號認為，中華民國人民無分黨派，在法律上一律平等，憲法第七條定有明文。人民登記為各類公職候選人時，應繳納保證金，其數額由選舉委員會先期公告，但村里長候選人免予繳納，一九九一年八月二日修正公布之公職人員選舉罷免法第三十八條第一項亦有明文規定。同條第二項則規定：「政黨推薦之區域、山胞候選人，其保證金減半繳納。但政黨撤回推薦者，應全額繳納。」無異使無政黨推薦之候選人，須繳納較政黨推薦之候選人為高之保證金。如主管機關公告之保證金過高時，則有意參選者，僅須結合少數人員，即可依法以備案方式成立政黨，再以政黨推薦名義減輕其負擔，反足使小黨林立，無助於政黨政治之健全發展。是上開公職人員選舉罷免法之規定，係對人民參政權所為不必要之限制，形成不合理之差別待遇，與首開憲法第七條規定意旨不符，應自本解釋公布之日起不再適用。
足見公職人員選舉罷免法第三十八條第二項規定，係以「政黨推薦」作為候選人保證金減半繳納之區別對待標準，誠然此等規範目的在於「政黨政治之健全發展」，惟此等區別對待並無法臻至此等規範目的，蓋此等規定反而會使有意參選者結合少數人員，依法以備案方式成立政黨，再以政黨推薦名義減輕其負擔，而導致小黨林立，無助於政黨政治之健全發展。基此，其手段與目的間乃欠缺必要的關聯性，故與憲法第七條有違。自此亦可窺出以「黨派」作為區別對待所要求之正當化理由，乃需更充分、更嚴格界定。而學界多數看法亦傾向將憲法第七條所例示之「男女、宗教、種族、階級、黨派」，視為如同德國法加重保障之特別平等原則領域，並認為此在審查密度上，應比一般平等原則領域來得嚴格。
惟釋字第三四Ｏ號係著眼於以「黨派」作為保證金是否減半之分類標準，故應予從嚴審查。而現行公職人員選舉罷免法第三十八條規定：「登記為候選人時應繳納保證金；其數額由選舉委員會先期公告。但村、里長候選人免予繳納。全國不分區、僑居國外國民選舉候選人之保證金，依公告數額，由登記之政黨按登記人數繳納。前二項保證金應於公告當選人名單後十日內發還。但有左列情事之一者，不予發還：一、全國不分區、僑居國外國民選舉候選人未當選者。二、其他選舉未當選之候選人，得票不足各該選舉區應選出名額除該選舉區選舉人總數所得商數百分之十者。」即係配合釋字第三四Ｏ號刪除原第二項有關政黨推薦之候選人其保證金減半繳納之規定，以符憲法平等原則。惟無論如何，其並未碰觸更為核心之問題─參選保證金制度是否合憲之問題。
參選保證金制度所限制者，係人民參政權中之被選舉權，故在思考此項制度是否合憲時，即無法著眼於「黨派」此等加重保障之特別平等原則領域，而給予從嚴審查。蓋此處要處理的問題，並非以「黨派」作為分類標準，相反的，而是要處理是否可以用保證金制度從被選舉權的入口處，予以禁絕候選資格的取得，而此不論有無黨派，均應予一致適用。換言之，即便被選舉權如同人身自由及生命權等其他基本權一樣，不僅能予以「限制」，抑且能予以「剝奪」，惟在審查密度上，仍應根據規範對基本權的「限制程度」、「影響程度」架構出寬嚴不同的審查標準，尤其是在面對規範限制程度已嚴重涉及「被選舉資格得喪」此等攸關某項「基本權地位之形成」時，更有從嚴審查之必要性，以免憲法所保障之基本權遭到立法者恣意以比例原則或平等原則予以架空。
基此，現行公職人員選舉罷免法第三十八條規定：「登記為候選人時應繳納保證金；其數額由選舉委員會先期公告。但村、里長候選人免予繳納。全國不分區、僑居國外國民選舉候選人之保證金，依公告數額，由登記之政黨按登記人數繳納。前二項保證金應於公告當選人名單後十日內發還。但有左列情事之一者，不予發還：一、全國不分區、僑居國外國民選舉候選人未當選者。二、其他選舉未當選之候選人，得票不足各該選舉區應選出名額除該選舉區選舉人總數所得商數百分之十者。」至於未予繳納保證金之法律效果，則可觀諸同法第三十八條之一：「登記為候選人時，應備具選舉委員會規定之表件及保證金，於規定時間內，向受理登記之選舉委員會辦理。表件不全、不符規定、保證金不足或未於規定時間內辦理者，應拒絕受理。」此條規定係立法者考量到申請登記之表件不全、不符規定或保證金不足者，拒絕受理其登記之申請，乃事涉人民權益，故將原規定於同法施行細則第三十一條第五項有關表件不全或不符規定者，受理登記之選舉委員會應拒絕受理其登記之申請之規定，移列於本條規定之；此外，申請登記期間內，其每日起、止時間依同法施行細則第四十一條規定，應由選舉委員會公告，其未於規定時間內辦理者，亦應拒絕受理，亦予以增列明定，以資明確。足見有關此等涉及剝奪被選舉權之構成要件與法律效果，均明確規定於法律層次，故與憲法第二十三條之法律保留原則並無違背。
至於在憲法第二十三條之比例原則方面，由於同法第三十八條「登記為候選人時應繳納保證金」此等構成要件之規定，其相應的法律效果為同法第三十八條之一「保證金不足或未於規定時間內辦理者，應拒絕受理登記為候選人」。足見其所涉及之基本權為參政權之被選舉權，而對於未繳納保證金之法律效果已達剝奪被選舉權之限制程度，此乃攸關被選舉權、候選資格之取得，亦即屬於某項基本權地位之形成，實有從嚴審查之必要，否則如以單一從寬審查密度對待，而無視於規範對此等基本權之限制程度以相應調整審查密度，恐將使憲法所保障之基本權遭到立法者恣意架空。基此，在擇定嚴格審查標準之際，即須就立法者所為事實論斷或預測決定判斷是否具有充分真實性或相當可靠性，只要對其判斷之正確性存有合理的懷疑，就可認定違憲，更具體言之，不僅目的須追求「特別重要的公共利益」，抑且手段須屬「必要且侵害最小」，違憲推定原則在此有很大的適用。
回顧整個立法過程，候選人申請登記同時應繳納保證金，其數額由選舉委員會視實際需要先期公告，候選人得票未達規定數額者不予發還，其規範目的乃在於「防止選舉人輕率登記為候選人」。二讀會逐條討論時即無異議予以通過，三讀會時亦僅作贅字刪除修正。足見立法者針對參選保證金制度並未有任何爭論，共識頗高，惟此並不等於立法者所為事實論斷或預測決定判斷即已具有充分真實性或相當可靠性，只要對其判斷之正確性存有合理的懷疑，仍可認定其違憲。具體言之，所謂「防止選舉人輕率登記為候選人」，充其量僅為「合理的公共利益」，即便進一步將此等規範目的引申為更上一層之目的考量，即「防止選舉人輕率登記為候選人，是為了節省國家成本」，惟此仍不出前述「合理的公共利益」範圍，因而系爭規定在公益原則之考量上，即可能過不了合憲性檢視。
即便退而言之，將此等規範目的提升至更上上一層之目的考量，即「防止選舉人輕率登記為候選人，乃在杜絕因參選爆炸所可能引起之社會動盪不安」，此雖可謂之「特別重要的公共利益」，惟為了達到此等規範目的所付出之代價，卻是將未繳納保證金者一律拒絕受理登記為候選人，姑且不論此等政策設計將使選舉淪為有錢人的遊戲，亦即使「選賢與能」質變為「選錢與人」，光是在「僅因未繳納保證金即予以剝奪被選舉權之基本權限制程度」，以及「杜絕因參選爆炸所可能引起之社會動盪不安之公益目的達成」間，即有失均衡，抑且其間並未區分未繳納保證金之原因係因為無資力而未予繳納或是有資力而未予繳納，此恐將使無資力者承受過度且不可期待之負擔。換言之，在違憲推定的前提下，即便此等規範目的所追求者確為「特別重要的公共利益」，但其手段並非「必要且侵害最小」，故與憲法第二十三條之比例原乃有所違背。
至於在憲法第七條之平等原則方面，釋憲實務在諸如釋字第二九Ｏ號、第四六八號、釋字第四八一號等與參政權攸關之釋憲案例方面，多半採行單一密度從寬審查之態度，且在分類精確度上並不嚴格要求，即便有「涵蓋不足」或「涵蓋過廣」之情形，亦即分類手段選取上雖無法完全契合目的之達成，但只要具有合理關聯性，即與憲法第七條無違。實則在應然面的考察上，亦應妥善運用滑動尺度理論，根據規範對基本權之限制程度、影響程度架構出寬嚴不同之審查密度，以免立法者以平等原則之名任意架空憲法上所保障之基本權利。基此，針對此等非屬特別平等原則領域，但對被選舉權之限制已達剝奪程度之一般平等原則領域，亦應比照比例原則從嚴審查，亦即須就立法者所為事實論斷或預測決定判斷是否具有充分真實性或相當可靠性，只要對其判斷之正確性存有合理的懷疑，就可認定違憲，更具體言之，不僅目的須追求「特別重要的公共利益」，抑且分類標準及其所帶來的限制手段須屬「必要且侵害最小」，違憲推定原則在此有很大的適用。換言之，立法者選擇達成該目的之分類與目的之達成間必須更緊密契合，亦即在分類精確度上，並不容許有「涵蓋不足」或「涵蓋過廣」的情況發生，否則即與憲法第七條有違。
有關公益原則之檢視上，根據前述比例原則針對規範目的多重審查可知，「防止選舉人輕率登記為候選人，乃在杜絕因參選爆炸所可能引起之社會動盪不安」雖尚可謂之為「特別重要的公共利益」，惟為了達到此等規範目的所付出之代價，卻是將未繳納保證金者一律拒絕受理登記為候選人，亦即系爭規定係以是否「繳納保證金」作為是否「受理登記為候選人」之分類標準，但此等分類精確度上，卻不問有無資力均涵蓋在內，實有「涵蓋過廣」之嫌，此無異形同「僅有資力之人得享有被選舉權以取得候選資格，而無資力之人則喪失被選舉權而無法取得候選資格」。誠然以是否「繳納保證金」作為可否參選之分類標準，對於規範目的而言，雖尚符合「事物性質」之要求，亦即此等分類標準確實有助於杜絕因參選爆炸所可能引起之社會動盪不安，其立法考量亦難謂有恣意或不合理之處，但在從嚴審查、違憲推定的前提下，此等分類精確度則有「涵蓋過廣」之嫌，亦即不問有無資力，只要未予繳納保證金，即如同其他不符積極資格或消極資格者一樣，一律禁絕排除在獲取候選資格的大門之外。而此等分類標準所帶來的限制程度係對被選舉權之剝奪，在從嚴審查、違憲推定的前提下，亦非為達成規範目的「必要且侵害最小」的手段，更何況此等基本權所展現之客觀法規範乃具有拘束立法者之作用，立法者實應對人民的被選舉權善盡保護義務，尤其是對於無資力繳納保證金的「這群人」的被選舉權，更應透過各種制度設計以確保其基本權之行使與實現。因此，此等分類標準與限制手段在從嚴審查下，並無法通過平等原則與比例原則之檢驗。
（摘自：陳怡如，〈從違憲審查標準的觀點評析參選保證金制度之合憲性〉，《軍法專刊》，第51卷第9期，2005年9月，頁15-33。）
文／陳怡如 Eunice Yi-Ju Chen 撰寫
釋字第三四Ｏ號認為，中華民國人民無分黨派，在法律上一律平等，憲法第七條定有明文。人民登記為各類公職候選人時，應繳納保證金，其數額由選舉委員會先期公告，但村里長候選人免予繳納，一九九一年八月二日修正公布之公職人員選舉罷免法第三十八條第一項亦有明文規定。同條第二項則規定：「政黨推薦之區域、山胞候選人，其保證金減半繳納。但政黨撤回推薦者，應全額繳納。」無異使無政黨推薦之候選人，須繳納較政黨推薦之候選人為高之保證金。如主管機關公告之保證金過高時，則有意參選者，僅須結合少數人員，即可依法以備案方式成立政黨，再以政黨推薦名義減輕其負擔，反足使小黨林立，無助於政黨政治之健全發展。是上開公職人員選舉罷免法之規定，係對人民參政權所為不必要之限制，形成不合理之差別待遇，與首開憲法第七條規定意旨不符，應自本解釋公布之日起不再適用。
足見公職人員選舉罷免法第三十八條第二項規定，係以「政黨推薦」作為候選人保證金減半繳納之區別對待標準，誠然此等規範目的在於「政黨政治之健全發展」，惟此等區別對待並無法臻至此等規範目的，蓋此等規定反而會使有意參選者結合少數人員，依法以備案方式成立政黨，再以政黨推薦名義減輕其負擔，而導致小黨林立，無助於政黨政治之健全發展。基此，其手段與目的間乃欠缺必要的關聯性，故與憲法第七條有違。自此亦可窺出以「黨派」作為區別對待所要求之正當化理由，乃需更充分、更嚴格界定。而學界多數看法亦傾向將憲法第七條所例示之「男女、宗教、種族、階級、黨派」，視為如同德國法加重保障之特別平等原則領域，並認為此在審查密度上，應比一般平等原則領域來得嚴格。
惟釋字第三四Ｏ號係著眼於以「黨派」作為保證金是否減半之分類標準，故應予從嚴審查。而現行公職人員選舉罷免法第三十八條規定：「登記為候選人時應繳納保證金；其數額由選舉委員會先期公告。但村、里長候選人免予繳納。全國不分區、僑居國外國民選舉候選人之保證金，依公告數額，由登記之政黨按登記人數繳納。前二項保證金應於公告當選人名單後十日內發還。但有左列情事之一者，不予發還：一、全國不分區、僑居國外國民選舉候選人未當選者。二、其他選舉未當選之候選人，得票不足各該選舉區應選出名額除該選舉區選舉人總數所得商數百分之十者。」即係配合釋字第三四Ｏ號刪除原第二項有關政黨推薦之候選人其保證金減半繳納之規定，以符憲法平等原則。惟無論如何，其並未碰觸更為核心之問題─參選保證金制度是否合憲之問題。
參選保證金制度所限制者，係人民參政權中之被選舉權，故在思考此項制度是否合憲時，即無法著眼於「黨派」此等加重保障之特別平等原則領域，而給予從嚴審查。蓋此處要處理的問題，並非以「黨派」作為分類標準，相反的，而是要處理是否可以用保證金制度從被選舉權的入口處，予以禁絕候選資格的取得，而此不論有無黨派，均應予一致適用。換言之，即便被選舉權如同人身自由及生命權等其他基本權一樣，不僅能予以「限制」，抑且能予以「剝奪」，惟在審查密度上，仍應根據規範對基本權的「限制程度」、「影響程度」架構出寬嚴不同的審查標準，尤其是在面對規範限制程度已嚴重涉及「被選舉資格得喪」此等攸關某項「基本權地位之形成」時，更有從嚴審查之必要性，以免憲法所保障之基本權遭到立法者恣意以比例原則或平等原則予以架空。
基此，現行公職人員選舉罷免法第三十八條規定：「登記為候選人時應繳納保證金；其數額由選舉委員會先期公告。但村、里長候選人免予繳納。全國不分區、僑居國外國民選舉候選人之保證金，依公告數額，由登記之政黨按登記人數繳納。前二項保證金應於公告當選人名單後十日內發還。但有左列情事之一者，不予發還：一、全國不分區、僑居國外國民選舉候選人未當選者。二、其他選舉未當選之候選人，得票不足各該選舉區應選出名額除該選舉區選舉人總數所得商數百分之十者。」至於未予繳納保證金之法律效果，則可觀諸同法第三十八條之一：「登記為候選人時，應備具選舉委員會規定之表件及保證金，於規定時間內，向受理登記之選舉委員會辦理。表件不全、不符規定、保證金不足或未於規定時間內辦理者，應拒絕受理。」此條規定係立法者考量到申請登記之表件不全、不符規定或保證金不足者，拒絕受理其登記之申請，乃事涉人民權益，故將原規定於同法施行細則第三十一條第五項有關表件不全或不符規定者，受理登記之選舉委員會應拒絕受理其登記之申請之規定，移列於本條規定之；此外，申請登記期間內，其每日起、止時間依同法施行細則第四十一條規定，應由選舉委員會公告，其未於規定時間內辦理者，亦應拒絕受理，亦予以增列明定，以資明確。足見有關此等涉及剝奪被選舉權之構成要件與法律效果，均明確規定於法律層次，故與憲法第二十三條之法律保留原則並無違背。
至於在憲法第二十三條之比例原則方面，由於同法第三十八條「登記為候選人時應繳納保證金」此等構成要件之規定，其相應的法律效果為同法第三十八條之一「保證金不足或未於規定時間內辦理者，應拒絕受理登記為候選人」。足見其所涉及之基本權為參政權之被選舉權，而對於未繳納保證金之法律效果已達剝奪被選舉權之限制程度，此乃攸關被選舉權、候選資格之取得，亦即屬於某項基本權地位之形成，實有從嚴審查之必要，否則如以單一從寬審查密度對待，而無視於規範對此等基本權之限制程度以相應調整審查密度，恐將使憲法所保障之基本權遭到立法者恣意架空。基此，在擇定嚴格審查標準之際，即須就立法者所為事實論斷或預測決定判斷是否具有充分真實性或相當可靠性，只要對其判斷之正確性存有合理的懷疑，就可認定違憲，更具體言之，不僅目的須追求「特別重要的公共利益」，抑且手段須屬「必要且侵害最小」，違憲推定原則在此有很大的適用。
回顧整個立法過程，候選人申請登記同時應繳納保證金，其數額由選舉委員會視實際需要先期公告，候選人得票未達規定數額者不予發還，其規範目的乃在於「防止選舉人輕率登記為候選人」。二讀會逐條討論時即無異議予以通過，三讀會時亦僅作贅字刪除修正。足見立法者針對參選保證金制度並未有任何爭論，共識頗高，惟此並不等於立法者所為事實論斷或預測決定判斷即已具有充分真實性或相當可靠性，只要對其判斷之正確性存有合理的懷疑，仍可認定其違憲。具體言之，所謂「防止選舉人輕率登記為候選人」，充其量僅為「合理的公共利益」，即便進一步將此等規範目的引申為更上一層之目的考量，即「防止選舉人輕率登記為候選人，是為了節省國家成本」，惟此仍不出前述「合理的公共利益」範圍，因而系爭規定在公益原則之考量上，即可能過不了合憲性檢視。
即便退而言之，將此等規範目的提升至更上上一層之目的考量，即「防止選舉人輕率登記為候選人，乃在杜絕因參選爆炸所可能引起之社會動盪不安」，此雖可謂之「特別重要的公共利益」，惟為了達到此等規範目的所付出之代價，卻是將未繳納保證金者一律拒絕受理登記為候選人，姑且不論此等政策設計將使選舉淪為有錢人的遊戲，亦即使「選賢與能」質變為「選錢與人」，光是在「僅因未繳納保證金即予以剝奪被選舉權之基本權限制程度」，以及「杜絕因參選爆炸所可能引起之社會動盪不安之公益目的達成」間，即有失均衡，抑且其間並未區分未繳納保證金之原因係因為無資力而未予繳納或是有資力而未予繳納，此恐將使無資力者承受過度且不可期待之負擔。換言之，在違憲推定的前提下，即便此等規範目的所追求者確為「特別重要的公共利益」，但其手段並非「必要且侵害最小」，故與憲法第二十三條之比例原乃有所違背。
至於在憲法第七條之平等原則方面，釋憲實務在諸如釋字第二九Ｏ號、第四六八號、釋字第四八一號等與參政權攸關之釋憲案例方面，多半採行單一密度從寬審查之態度，且在分類精確度上並不嚴格要求，即便有「涵蓋不足」或「涵蓋過廣」之情形，亦即分類手段選取上雖無法完全契合目的之達成，但只要具有合理關聯性，即與憲法第七條無違。實則在應然面的考察上，亦應妥善運用滑動尺度理論，根據規範對基本權之限制程度、影響程度架構出寬嚴不同之審查密度，以免立法者以平等原則之名任意架空憲法上所保障之基本權利。基此，針對此等非屬特別平等原則領域，但對被選舉權之限制已達剝奪程度之一般平等原則領域，亦應比照比例原則從嚴審查，亦即須就立法者所為事實論斷或預測決定判斷是否具有充分真實性或相當可靠性，只要對其判斷之正確性存有合理的懷疑，就可認定違憲，更具體言之，不僅目的須追求「特別重要的公共利益」，抑且分類標準及其所帶來的限制手段須屬「必要且侵害最小」，違憲推定原則在此有很大的適用。換言之，立法者選擇達成該目的之分類與目的之達成間必須更緊密契合，亦即在分類精確度上，並不容許有「涵蓋不足」或「涵蓋過廣」的情況發生，否則即與憲法第七條有違。
有關公益原則之檢視上，根據前述比例原則針對規範目的多重審查可知，「防止選舉人輕率登記為候選人，乃在杜絕因參選爆炸所可能引起之社會動盪不安」雖尚可謂之為「特別重要的公共利益」，惟為了達到此等規範目的所付出之代價，卻是將未繳納保證金者一律拒絕受理登記為候選人，亦即系爭規定係以是否「繳納保證金」作為是否「受理登記為候選人」之分類標準，但此等分類精確度上，卻不問有無資力均涵蓋在內，實有「涵蓋過廣」之嫌，此無異形同「僅有資力之人得享有被選舉權以取得候選資格，而無資力之人則喪失被選舉權而無法取得候選資格」。誠然以是否「繳納保證金」作為可否參選之分類標準，對於規範目的而言，雖尚符合「事物性質」之要求，亦即此等分類標準確實有助於杜絕因參選爆炸所可能引起之社會動盪不安，其立法考量亦難謂有恣意或不合理之處，但在從嚴審查、違憲推定的前提下，此等分類精確度則有「涵蓋過廣」之嫌，亦即不問有無資力，只要未予繳納保證金，即如同其他不符積極資格或消極資格者一樣，一律禁絕排除在獲取候選資格的大門之外。而此等分類標準所帶來的限制程度係對被選舉權之剝奪，在從嚴審查、違憲推定的前提下，亦非為達成規範目的「必要且侵害最小」的手段，更何況此等基本權所展現之客觀法規範乃具有拘束立法者之作用，立法者實應對人民的被選舉權善盡保護義務，尤其是對於無資力繳納保證金的「這群人」的被選舉權，更應透過各種制度設計以確保其基本權之行使與實現。因此，此等分類標準與限制手段在從嚴審查下，並無法通過平等原則與比例原則之檢驗。
（摘自：陳怡如，〈從違憲審查標準的觀點評析參選保證金制度之合憲性〉，《軍法專刊》，第51卷第9期，2005年9月，頁15-33。）