2005-07-24 21:11:45魷魚絲
釋字第601號(94.07.22)-上-
94.07.22 司法院大法官解釋第 601 號
◇相關法條：
中華民國憲法第63條、第80條、第81條、第78條、第79條、第170條、第171條、憲法增修條文第5條﹔行政程序法第32條、第33條﹔公務員服務法第17條﹔司法院大法官審理案件法第3條﹔行政訴訟法第19條、第20條﹔民事訴訟法第32條以下﹔刑事訴訟法第17條以下﹔司法人員人事條例第37條、第40條、第38條、第39條﹔司法院組織法第5條﹔總統副總統及特任人員月俸公費支給暫行條例第2條
◇解釋摘要整理：
1.釋憲緣起
(1)立法院於94年1月20日審議94年度中央政府總預算第5款「司法院主管部分」，第1項「司法院」中第1目「一般行政」「人事費」下司法院院長、副院長、大法官及秘書長之司法人員專業加給部分預算時，決議刪除之。立法委員柯建銘等74人認發生適用憲法第81條之疑義，爰依司法院大法官審理案件法第5條第1項第3款之規定，聲請本院解釋。
(2)立法院多數刪除大法官依法應支領之專業加給，聲請人主張已違反憲法第81條、第7條及信賴保護原則，發生適用憲法之疑義，為使聲請人行使審議類似預算之權力時，對何者應刪除何者不應刪除有所準繩，聲請本院解釋。理由如下：第一，司法院大法官行使之職權，依憲法第78條及憲法增修條文第5條第4項規定，與各國憲法法官之職權相當，並參照釋字第三九二、三九六及五八五號解釋意旨，司法院大法官係屬憲法上之法官。第二，憲法第81條規定法官非依法律，不得減俸，此所謂法律，係指有關懲戒法官之法律。其旨在維護法官之公正，保障司法獨立。第三，大法官自政府遷台五十年來，領有本俸與公費及司法人員專業加給，毫無間斷，並包含現任及任期屆滿而未連任之大法官。如任期屆滿而未連任之大法官尚且認為係屬法官，並可支領司法官之給與，則尚在任職之大法官竟解為不屬法官並不得支領司法人員專業加給，與理有違，且違反憲法上之平等原則。第四，依司法人員人事條例第39條前項規定，實任司法官轉任司法院之司法行政人員者，其年資及待遇均仍依相當職位之司法官規定列計，故司法院秘書長由實任司法官轉任者，仍應支領司法人員專業加給。第五，五十餘年來，司法院正副院長、秘書長及大法官均領有司法人員專業加給，民國92年10月任命之大法官本此信賴應允出任，今遽遭刪除應領薪俸達三分之一，與信賴保護原則殊有違背。
(3)司法院大法官於九十四年七月二十二日舉行之第一二六八次會議中，就立法委員柯建銘等七十四人為立法院審議九十四年度中央政府總預算案第五款「司法院主管部分」，第一項「司法院」中第一目「一般行政」「人事費」下有司法人員專業加給院長、副院長、大法官、秘書長部分一、九二九萬四千元，予以刪除，發生適用憲法之疑義，聲請解釋案，作成釋字第六０一號解釋。
2.受理程序
(1)本件聲請意旨，以立法院於審議九十四年度中央政府總預算案時，刪除司法院院長、副院長、大法官及秘書長九十四年度司法人員專業加給之預算，認有違憲疑義，並聲請本院解釋憲法第八十一條規定等語，符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定之程序，應予受理，合先說明。
(2)法官就其依法受理之案件，均應本諸良知，獨立完成憲法與法律所賦予之職責，除有法律明文之規定外，其他之人固不得任意將之拒卻於所受理案件之外，法官本人亦不得任意以個人之原因拒絕為該案件之審理。茲所謂「法律明文規定」，其於訴訟法，則除「管轄」之外，即為「迴避制度」。
(3)國家任何公權力之行使，本均應避免因執行職務人員個人之利益關係，而影響機關任務正確性及中立性之達成，是凡有類似情形即有設計適當迴避機制之必要，原不獨以職掌司法審判之法院法官為然（行政程序法第三十二條、第三十三條、公務員服務法第十七條參照）。惟司法審判係對爭議案件依法所為之終局判斷，其正當性尤繫諸法官執行職務之公正與超然，是迴避制度對法院法官尤其重要。司法院大法官行使職權審理案件，自亦不能有所例外。司法院大法官審理案件法第三條規定，大法官審理案件之迴避事由，準用行政訴訟法。依行政訴訟法第十九條規定，關於法官應自行迴避之事由中，其第二款至第六款之情形，與本聲請釋憲案均無何關涉。至於該法條第一款所稱「有民事訴訟法第三十二條第一款至第六款情形之一者」，亦僅第一款「法官為該訴訟事件當事人者」，或尚有探究之必要。按司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定，立法委員現有總額三分之一以上，就其行使職權適用憲法發生疑義或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法。其當事人應係指聲請人，聲請解釋對象則為發生疑義之憲法規定或有牴觸憲法疑義之法律規定。故其重在客觀憲法秩序之維護，而非立法委員個人或其他國民主觀權利之救濟。因是，釋憲機關之大法官依據此等立法委員之聲請而為之憲法解釋，縱因此使部分國民（包括立法機關與釋憲機關之成員）經濟上利益有所增加或減少，亦僅屬該憲法解釋之反射作用所間接形成之結果，其既非聲請解釋之對象，自不能執此而謂該等經濟上利益增加或減少之人亦同為聲請釋憲案之當事人。
(4)迴避制度之設計原僅為避免執行職務之個別公職或公務人員，與其職務間之利益衝突。倘機關之任務無論由何人擔任，均可能與擔任職務之公職或公務人員之利害相關，則無迴避必要，亦無迴避可能，蓋除非對機關職權之行使別有安排，否則無從解決反射性之利害關聯問題。例如行政院釐定公務員年度調薪方案，縱行使此項職權之人員亦受其利，仍無迴避之必要。又如立法院審議中央政府總預算案自包含立法院之預算在內，要無使立法院迴避審議此部分預算之理。
(5)訴訟法上之「迴避」，係為確保司法之公正，透過法律之規定，或以自行迴避之原因或於當事人有所聲請時，將該法官從其所受理之案件予以排除之一種制度。是其對象乃特定之法官，非法官所屬之機關－法院，亦即僅對於法官個人而為者始可，此觀諸訴訟法關於迴避之規定，均以「法官」為規範之對象即明（行政訴訟法第十九條、第二十條、民事訴訟法第三十二條以下、刑事訴訟法第十七條以下參照）。其對性質上屬於國家機關之法院為迴避之聲請者，要非迴避制度之所許。至其聲請最高法院（或最高行政法院、公務員懲戒委員會）全體法官或司法院大法官全體迴避者，非特因此等之全體法官或大法官如予迴避即已無其他機關可予審判，其迴避之本身亦無他人可為裁定，乃有違迴避制度之本質。聲請迴避如此，其自行迴避者尤然。況且個別法官之迴避，仍須有其他適於執行職務之法官續行審理，俾以維持法院審判功能於不墜；倘有因法官之迴避致已無法官可行使審判權之情形，即不能以迴避為由而拒絕審判。
(6)本件聲請解釋案涉及憲法第六十三條、第八十條、第八十一條及憲法增修條文第五條之解釋，具體之爭點包括司法院大法官是否為憲法上之法官？大法官是否適用憲法第八十條及第八十一條之規定？司法獨立原則是否為立法院行使預算審議權之憲法界限等，均係關乎權力分立、司法獨立及違憲審查等基本憲政制度之重要憲法問題。司法院大法官依憲法第七十八條、第七十九條、第一百七十一條第二項及九十四年六月十日修正公布之憲法增修條文第五條第四項規定，行使解釋憲法、統一解釋法令、違憲審查及審理總統、副總統之彈劾與政黨違憲解散事項之權。就其職權範圍內之案件如本案者，大法官實為最終且唯一之有權解釋或裁判機關。本院大法官倘執憲法解釋之反射作用所間接形成之結果而自行迴避，則無異於凡涉及司法權與行政權、立法權等間爭議之類似案件，或涉及全國人民（當然包括大法官）利害之法規違憲審查案件，均無從透過司法機制予以解決。此種結果已完全失卻迴避制度之本旨，而必然癱瘓憲法明文規定之釋憲制度，形同大法官對行使憲法上職權之拒絕，自無以維持法治國家權力分立之基本憲法秩序。
(7)大法官之俸給，五十餘年來均依主管機關訂定之法律或命令支給。相關法令既未修正或廢止，則立法院於審議九十四年度中央政府總預算案時，是否得刪除大法官九十四年度司法人員專業加給之預算，乃前述憲法相關規定之解釋爭議。本件係大法官被動、依法定程序，就憲法相關規定之爭議，為維護憲法秩序之客觀審查，既非主動就大法官俸給事項自為解釋，而解釋之結果，對大法官依現行有效法令所應支給之俸給，亦無任何增益，自與權責機關為該機關或該機關個人之利益，而自行依職權為增益決定之情形，不容相提並論。
(8)本件聲請釋憲對象為九十四年度中央政府總預算案第五款「司法院主管部分」，第一項「司法院」中第一目「一般行政」「人事費」下司法人員專業加給院長、副院長、大法官部分「預算案之議決」。聲請意旨，以立法院於審議九十四年度中央政府總預算案時，刪除司法院院長、副院長、大法官及秘書長九十四年度司法人員專業加給之預算，認有違憲疑義，並聲請本院解釋憲法第八十一條規定等語。縱大法官俸給受本件憲法解釋反射作用所間接形成結果之影響，但大法官並非本件聲請案當事人，且大法官依現行有效法令所應支給之俸給並不因本件解釋而有所增益，均如前述。揆諸上開說明，大法官於本件聲請釋憲案尚不生自行迴避之問題。
(待續)
◇相關法條：
中華民國憲法第63條、第80條、第81條、第78條、第79條、第170條、第171條、憲法增修條文第5條﹔行政程序法第32條、第33條﹔公務員服務法第17條﹔司法院大法官審理案件法第3條﹔行政訴訟法第19條、第20條﹔民事訴訟法第32條以下﹔刑事訴訟法第17條以下﹔司法人員人事條例第37條、第40條、第38條、第39條﹔司法院組織法第5條﹔總統副總統及特任人員月俸公費支給暫行條例第2條
◇解釋摘要整理：
1.釋憲緣起
(1)立法院於94年1月20日審議94年度中央政府總預算第5款「司法院主管部分」，第1項「司法院」中第1目「一般行政」「人事費」下司法院院長、副院長、大法官及秘書長之司法人員專業加給部分預算時，決議刪除之。立法委員柯建銘等74人認發生適用憲法第81條之疑義，爰依司法院大法官審理案件法第5條第1項第3款之規定，聲請本院解釋。
(2)立法院多數刪除大法官依法應支領之專業加給，聲請人主張已違反憲法第81條、第7條及信賴保護原則，發生適用憲法之疑義，為使聲請人行使審議類似預算之權力時，對何者應刪除何者不應刪除有所準繩，聲請本院解釋。理由如下：第一，司法院大法官行使之職權，依憲法第78條及憲法增修條文第5條第4項規定，與各國憲法法官之職權相當，並參照釋字第三九二、三九六及五八五號解釋意旨，司法院大法官係屬憲法上之法官。第二，憲法第81條規定法官非依法律，不得減俸，此所謂法律，係指有關懲戒法官之法律。其旨在維護法官之公正，保障司法獨立。第三，大法官自政府遷台五十年來，領有本俸與公費及司法人員專業加給，毫無間斷，並包含現任及任期屆滿而未連任之大法官。如任期屆滿而未連任之大法官尚且認為係屬法官，並可支領司法官之給與，則尚在任職之大法官竟解為不屬法官並不得支領司法人員專業加給，與理有違，且違反憲法上之平等原則。第四，依司法人員人事條例第39條前項規定，實任司法官轉任司法院之司法行政人員者，其年資及待遇均仍依相當職位之司法官規定列計，故司法院秘書長由實任司法官轉任者，仍應支領司法人員專業加給。第五，五十餘年來，司法院正副院長、秘書長及大法官均領有司法人員專業加給，民國92年10月任命之大法官本此信賴應允出任，今遽遭刪除應領薪俸達三分之一，與信賴保護原則殊有違背。
(3)司法院大法官於九十四年七月二十二日舉行之第一二六八次會議中，就立法委員柯建銘等七十四人為立法院審議九十四年度中央政府總預算案第五款「司法院主管部分」，第一項「司法院」中第一目「一般行政」「人事費」下有司法人員專業加給院長、副院長、大法官、秘書長部分一、九二九萬四千元，予以刪除，發生適用憲法之疑義，聲請解釋案，作成釋字第六０一號解釋。
2.受理程序
(1)本件聲請意旨，以立法院於審議九十四年度中央政府總預算案時，刪除司法院院長、副院長、大法官及秘書長九十四年度司法人員專業加給之預算，認有違憲疑義，並聲請本院解釋憲法第八十一條規定等語，符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定之程序，應予受理，合先說明。
(2)法官就其依法受理之案件，均應本諸良知，獨立完成憲法與法律所賦予之職責，除有法律明文之規定外，其他之人固不得任意將之拒卻於所受理案件之外，法官本人亦不得任意以個人之原因拒絕為該案件之審理。茲所謂「法律明文規定」，其於訴訟法，則除「管轄」之外，即為「迴避制度」。
(3)國家任何公權力之行使，本均應避免因執行職務人員個人之利益關係，而影響機關任務正確性及中立性之達成，是凡有類似情形即有設計適當迴避機制之必要，原不獨以職掌司法審判之法院法官為然（行政程序法第三十二條、第三十三條、公務員服務法第十七條參照）。惟司法審判係對爭議案件依法所為之終局判斷，其正當性尤繫諸法官執行職務之公正與超然，是迴避制度對法院法官尤其重要。司法院大法官行使職權審理案件，自亦不能有所例外。司法院大法官審理案件法第三條規定，大法官審理案件之迴避事由，準用行政訴訟法。依行政訴訟法第十九條規定，關於法官應自行迴避之事由中，其第二款至第六款之情形，與本聲請釋憲案均無何關涉。至於該法條第一款所稱「有民事訴訟法第三十二條第一款至第六款情形之一者」，亦僅第一款「法官為該訴訟事件當事人者」，或尚有探究之必要。按司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定，立法委員現有總額三分之一以上，就其行使職權適用憲法發生疑義或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法。其當事人應係指聲請人，聲請解釋對象則為發生疑義之憲法規定或有牴觸憲法疑義之法律規定。故其重在客觀憲法秩序之維護，而非立法委員個人或其他國民主觀權利之救濟。因是，釋憲機關之大法官依據此等立法委員之聲請而為之憲法解釋，縱因此使部分國民（包括立法機關與釋憲機關之成員）經濟上利益有所增加或減少，亦僅屬該憲法解釋之反射作用所間接形成之結果，其既非聲請解釋之對象，自不能執此而謂該等經濟上利益增加或減少之人亦同為聲請釋憲案之當事人。
(4)迴避制度之設計原僅為避免執行職務之個別公職或公務人員，與其職務間之利益衝突。倘機關之任務無論由何人擔任，均可能與擔任職務之公職或公務人員之利害相關，則無迴避必要，亦無迴避可能，蓋除非對機關職權之行使別有安排，否則無從解決反射性之利害關聯問題。例如行政院釐定公務員年度調薪方案，縱行使此項職權之人員亦受其利，仍無迴避之必要。又如立法院審議中央政府總預算案自包含立法院之預算在內，要無使立法院迴避審議此部分預算之理。
(5)訴訟法上之「迴避」，係為確保司法之公正，透過法律之規定，或以自行迴避之原因或於當事人有所聲請時，將該法官從其所受理之案件予以排除之一種制度。是其對象乃特定之法官，非法官所屬之機關－法院，亦即僅對於法官個人而為者始可，此觀諸訴訟法關於迴避之規定，均以「法官」為規範之對象即明（行政訴訟法第十九條、第二十條、民事訴訟法第三十二條以下、刑事訴訟法第十七條以下參照）。其對性質上屬於國家機關之法院為迴避之聲請者，要非迴避制度之所許。至其聲請最高法院（或最高行政法院、公務員懲戒委員會）全體法官或司法院大法官全體迴避者，非特因此等之全體法官或大法官如予迴避即已無其他機關可予審判，其迴避之本身亦無他人可為裁定，乃有違迴避制度之本質。聲請迴避如此，其自行迴避者尤然。況且個別法官之迴避，仍須有其他適於執行職務之法官續行審理，俾以維持法院審判功能於不墜；倘有因法官之迴避致已無法官可行使審判權之情形，即不能以迴避為由而拒絕審判。
(6)本件聲請解釋案涉及憲法第六十三條、第八十條、第八十一條及憲法增修條文第五條之解釋，具體之爭點包括司法院大法官是否為憲法上之法官？大法官是否適用憲法第八十條及第八十一條之規定？司法獨立原則是否為立法院行使預算審議權之憲法界限等，均係關乎權力分立、司法獨立及違憲審查等基本憲政制度之重要憲法問題。司法院大法官依憲法第七十八條、第七十九條、第一百七十一條第二項及九十四年六月十日修正公布之憲法增修條文第五條第四項規定，行使解釋憲法、統一解釋法令、違憲審查及審理總統、副總統之彈劾與政黨違憲解散事項之權。就其職權範圍內之案件如本案者，大法官實為最終且唯一之有權解釋或裁判機關。本院大法官倘執憲法解釋之反射作用所間接形成之結果而自行迴避，則無異於凡涉及司法權與行政權、立法權等間爭議之類似案件，或涉及全國人民（當然包括大法官）利害之法規違憲審查案件，均無從透過司法機制予以解決。此種結果已完全失卻迴避制度之本旨，而必然癱瘓憲法明文規定之釋憲制度，形同大法官對行使憲法上職權之拒絕，自無以維持法治國家權力分立之基本憲法秩序。
(7)大法官之俸給，五十餘年來均依主管機關訂定之法律或命令支給。相關法令既未修正或廢止，則立法院於審議九十四年度中央政府總預算案時，是否得刪除大法官九十四年度司法人員專業加給之預算，乃前述憲法相關規定之解釋爭議。本件係大法官被動、依法定程序，就憲法相關規定之爭議，為維護憲法秩序之客觀審查，既非主動就大法官俸給事項自為解釋，而解釋之結果，對大法官依現行有效法令所應支給之俸給，亦無任何增益，自與權責機關為該機關或該機關個人之利益，而自行依職權為增益決定之情形，不容相提並論。
(8)本件聲請釋憲對象為九十四年度中央政府總預算案第五款「司法院主管部分」，第一項「司法院」中第一目「一般行政」「人事費」下司法人員專業加給院長、副院長、大法官部分「預算案之議決」。聲請意旨，以立法院於審議九十四年度中央政府總預算案時，刪除司法院院長、副院長、大法官及秘書長九十四年度司法人員專業加給之預算，認有違憲疑義，並聲請本院解釋憲法第八十一條規定等語。縱大法官俸給受本件憲法解釋反射作用所間接形成結果之影響，但大法官並非本件聲請案當事人，且大法官依現行有效法令所應支給之俸給並不因本件解釋而有所增益，均如前述。揆諸上開說明，大法官於本件聲請釋憲案尚不生自行迴避之問題。
(待續)