2005-04-06 12:51:54魷魚絲
對任務型國代修憲複決職權行使的幾點建議
繼監察院「空窗」，人民陳情無門之後，迫在眉睫的國大選舉是否也要面臨「空轉」局面，乃格外引人注目。一方面國大職權行使法尚未因應出爐，另方面又有各種政治盤算傳出，於是國大代表即便選出，是否真能踐行其憲法任務，或者只是浪費納稅義務人的錢虛晃一個月，實堪質疑。
根據第六次修憲憲法增修條文第一條規定，國民大會代表三百人，於立法院提出憲法修正案，經公告半年，應於三個月內採比例代表制選出。國民大會代表於選舉結果確認後十日內自行集會，集會以一個月為限，其任期與集會期間相同。有關此次集會的任務，乃在於複決立法院三讀通過的憲法增修條文修正案，其內容重點有：
1.中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，應於三個月內投票複決，不適用憲法第四條，第一七四條之規定。憲法第二十五條至三十四條之規定，停止適用。
2.憲法之修改，須經立法院委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一七四條之規定。
3.中華民國領土，依其固有疆域，非經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員四分之三出席，及出席委員四分之三之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，不得變更之。
4.立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，聲請司法院大法官審理，不適用憲法第九十條、第一百條及增修條文第七條第一項有關規定。司法院大法官，除依憲法第七十八條之規定外，並組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散事項。立法院提出總統、副總統彈劾案，聲請司法院大法官審理，經憲法法庭判決成立時，被彈劾人應即解職。
5.立法院立法委員自第七屆起一百一十三人，任期四年，連選得連任，於每屆任滿前三個月內，依左列規定選出之，不受憲法第六十四條及第六十五條之限制：一、自由地區直轄市、縣市七十三人。每縣市至少一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各三人。三、全國不分區及僑居國外國民共三十四人。前項第一款依直轄市、縣市人口比例分配，並按應選名額劃分同額選舉區選出之。第三款依政黨名單投票選舉之，由獲得百分之五以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之，各政黨當選名單中，婦女不得低於二分之一。
6.立法委員之報酬或待遇，應以法律定之，除年度通案調整外，單獨增加報酬或待遇之規定，應自次屆起實施。
有關國大複決立法院所提憲法修正案之職權，應為如何之設計較為妥當，憲法增修條文第一條僅規定：「依憲法第二十七條第一項第四款及第一七四條第二款之規定，複決立法院所提之憲法修正案。」憲法本文第一七四條第二款即規定：「由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。此項憲法修正案，應於國民大會開會前半年公告之。」足見自此並窺不出國大複決門檻為何。
回顧憲法本文第一七四條第一款規定：「由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議得修改之。」此係過去國代仍擁有「依憲法第二十七條第一項第三款及第一七四條第一款之規定，修改憲法」之職權所為之程序規定。惟目前修憲途徑既已限縮至「由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決」一途，且此乃謂之提請國民大會「複決」，而非「議決」，自不宜援用過去「出席代表四分之三」的議決門檻規定。
此外，複決權原屬直接民權性質，加以台灣並非廣土眾民，故將直接民權委由任務型國代行使本屬疊床架屋之畸形景象，倘若再讓其以「法定代表制」的型態呈現，將無法確保其仍能發揮等同直接民權之效果。甚且既規定「複決」而非「議決」，自無必要以「法定代表制」形成另一代議機制─「國會第二院」，蓋此並非以直接民權補代議政治不足之複決權本旨所在，故實應以「委任代表制」的型態呈現。至於在門檻上，即可參酌憲法修正案有關「經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之」的公民修憲複決門檻規定，亦即「國大代表總額過半數複決即應通過」。
至於究應採行「逐條複決」或「全案複決」，為使民眾對每一條文提案均有表示贊成與反對之機會，「逐條複決」當是較能體現人民意志的做法。更何況中央選舉委員會既已訂定「國民大會代表選舉公辦電視政見發表會實施辦法」，其目的即在使國代候選人針對每一條文的看法都有機會與民眾交流溝通，進而使民眾投下神聖的一票，而選出的國代再將此等人民委託透過複決權的行使加以兌現，倘若採行「全案複決」，此等政見發表會將形同多此一舉。
基此，期許立法院在設計國大職權行使法時，能真正將複決權的憲法精神納入考量，也期許這個法能儘快有所著落，一旦國大「空轉」成真，不僅是憲政惡例，亦非百姓之福。
(陳怡如 撰/中國文化大學中山學術研究所法學博士候選人)
根據第六次修憲憲法增修條文第一條規定，國民大會代表三百人，於立法院提出憲法修正案，經公告半年，應於三個月內採比例代表制選出。國民大會代表於選舉結果確認後十日內自行集會，集會以一個月為限，其任期與集會期間相同。有關此次集會的任務，乃在於複決立法院三讀通過的憲法增修條文修正案，其內容重點有：
1.中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，應於三個月內投票複決，不適用憲法第四條，第一七四條之規定。憲法第二十五條至三十四條之規定，停止適用。
2.憲法之修改，須經立法院委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一七四條之規定。
3.中華民國領土，依其固有疆域，非經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員四分之三出席，及出席委員四分之三之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，不得變更之。
4.立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，聲請司法院大法官審理，不適用憲法第九十條、第一百條及增修條文第七條第一項有關規定。司法院大法官，除依憲法第七十八條之規定外，並組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散事項。立法院提出總統、副總統彈劾案，聲請司法院大法官審理，經憲法法庭判決成立時，被彈劾人應即解職。
5.立法院立法委員自第七屆起一百一十三人，任期四年，連選得連任，於每屆任滿前三個月內，依左列規定選出之，不受憲法第六十四條及第六十五條之限制：一、自由地區直轄市、縣市七十三人。每縣市至少一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各三人。三、全國不分區及僑居國外國民共三十四人。前項第一款依直轄市、縣市人口比例分配，並按應選名額劃分同額選舉區選出之。第三款依政黨名單投票選舉之，由獲得百分之五以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之，各政黨當選名單中，婦女不得低於二分之一。
6.立法委員之報酬或待遇，應以法律定之，除年度通案調整外，單獨增加報酬或待遇之規定，應自次屆起實施。
有關國大複決立法院所提憲法修正案之職權，應為如何之設計較為妥當，憲法增修條文第一條僅規定：「依憲法第二十七條第一項第四款及第一七四條第二款之規定，複決立法院所提之憲法修正案。」憲法本文第一七四條第二款即規定：「由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決。此項憲法修正案，應於國民大會開會前半年公告之。」足見自此並窺不出國大複決門檻為何。
回顧憲法本文第一七四條第一款規定：「由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議得修改之。」此係過去國代仍擁有「依憲法第二十七條第一項第三款及第一七四條第一款之規定，修改憲法」之職權所為之程序規定。惟目前修憲途徑既已限縮至「由立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提請國民大會複決」一途，且此乃謂之提請國民大會「複決」，而非「議決」，自不宜援用過去「出席代表四分之三」的議決門檻規定。
此外，複決權原屬直接民權性質，加以台灣並非廣土眾民，故將直接民權委由任務型國代行使本屬疊床架屋之畸形景象，倘若再讓其以「法定代表制」的型態呈現，將無法確保其仍能發揮等同直接民權之效果。甚且既規定「複決」而非「議決」，自無必要以「法定代表制」形成另一代議機制─「國會第二院」，蓋此並非以直接民權補代議政治不足之複決權本旨所在，故實應以「委任代表制」的型態呈現。至於在門檻上，即可參酌憲法修正案有關「經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之」的公民修憲複決門檻規定，亦即「國大代表總額過半數複決即應通過」。
至於究應採行「逐條複決」或「全案複決」，為使民眾對每一條文提案均有表示贊成與反對之機會，「逐條複決」當是較能體現人民意志的做法。更何況中央選舉委員會既已訂定「國民大會代表選舉公辦電視政見發表會實施辦法」，其目的即在使國代候選人針對每一條文的看法都有機會與民眾交流溝通，進而使民眾投下神聖的一票，而選出的國代再將此等人民委託透過複決權的行使加以兌現，倘若採行「全案複決」，此等政見發表會將形同多此一舉。
基此，期許立法院在設計國大職權行使法時，能真正將複決權的憲法精神納入考量，也期許這個法能儘快有所著落，一旦國大「空轉」成真，不僅是憲政惡例，亦非百姓之福。
(陳怡如 撰/中國文化大學中山學術研究所法學博士候選人)