監察委員在憲法本文的設計，本屬中央民意代表性質，任期為六年，自其就職之日起至屆滿憲法所定之期限為止。迨至第二次修憲，始將之修正為治權機關。第六次修憲更因應國大虛級化，其同意權的行使由原先的國民大會改為立法院，此可觀諸現行憲法增修條文第七條第二項規定：「監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之。」足見監委的產生方式雖歷次修憲有所變遷，但其任期均採六年的固定任期制，一旦任期屆滿，即由依循憲法規定所產生的下屆監委出任。

過去戒嚴時期，監委與立委同屬中央民代性質，曾有過「萬年國會」的產生。回顧這段史實，第一屆立法委員任期於民國四十年五月七日屆滿後，因無法辦理次屆選舉，遂以行政權宜措施延長一年任期，並於民國四十一年與四十二年間循同一程序延長之，惟其任期又將於四十三年五月七日屆滿，而事實上無法辦理選舉的障礙仍未掃除，故主張仍應由第一屆立法委員繼續行使立法權以符合憲法五權制度之精神；此外，第一屆監察委員任期亦於四十三年六月四日間屆滿，惟事實上亦無法辦理次屆選舉，為使憲法精神五院制得以繼續運作，遂主張在第二屆監察委員未依法選出集會前，仍由第一屆監察委員繼續行使職權；此兩項主張提出於行政院經行政院會議決議後，乃函送司法院併案解釋。

據此，司法院大法官乃作出釋字第三十一號解釋：「憲法第六十五條規定立法委員之任期為三年；第九十三條規定監察委員之任期為六年。該項任期本應自其就職之日起至屆滿憲法所定之期限為止，惟值國家發生重大變故，事實上不能依法辦理次屆選舉時，若聽任立法、監察兩院職權之行使陷於停頓，則顯與憲法樹立五院制度之本旨相違，故在第二屆委員，未能依法選出集會與召集以前，自應仍由第一屆立法委員，監察委員繼續行使其職權。」

隨著民間社會政治力的動員與執政者政策性的調整，選舉的大門逐步打開，加以七十六年七月十五日解除戒嚴，七十九年三月間大專生發動學運，提出「解散國民大會、廢除臨時條款、召開國是會議、訂定民主改革時間表」四大訴求，民主呼聲已幾近沸騰。適值立法院行使審查預算職權時，對於釋字第三十一號解釋、憲法第二十八條第二項及動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款之規定發生適用憲法之疑義而聲請解釋，大法官並做出了釋字第二六一號解釋。

釋字第二六一號解釋認為，中央民意代表之任期制度為憲法所明定，第一屆中央民意代表當選就任後，國家遭遇重大變故，因未能改選而繼續行使職權，乃為維繫憲政體制所必要。惟民意代表之定期改選，為反映民意，貫徹民主憲政之途徑，而本院釋字第三十一號解釋、憲法第二十八條第二項及動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三款，既無使第一屆中央民意代表無限期繼續行使職權或變更其任期之意，亦未限制次屆中央民意代表之選舉。事實上，自中華民國五十八年以來，中央政府已在自由地區辦理中央民意代表之選舉，逐步充實中央民意機構。為適應當前情勢，第一屆未定期改選之中央民意代表除事實上已不能行使職權或經常不行使職權者，應即查明解職外，其餘應於中華民國八十年十二月三十一日以前終止行使職權，並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規，適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉，以確保憲政體制之運作。

釋字第三十一號與第二六一號所採行的手段雖有所不同，前者以「締造萬年國會」的手段達到公益目的，後者則仍以「終止萬年國會」的手段達到公益目的。但這兩個手段所欲捍衛的公益目的卻是相同的，即「確保憲政體制之運作」、「維繫憲政體制」、「維繫憲法樹立五院制度之本旨」。之所以要回顧這段史實，即是要反思一旦監察院任期屆滿無人上任出現空窗期時，是否有違憲的問題。顯然的，根據這兩號解釋可知，倘若憲法所樹立的五院制度某一院陷於停頓，即與憲法樹立五院制度本旨有所牴觸，而欲達此等公益目的的前提，即是五院的構成員要存在，這是憲法所規劃的憲政組織與憲政秩序，且即便是監委的產生業已改變，亦有其適用。因此，監察院一旦出現空窗期，豈可謂之合憲乎！？

誠然政治角力過程中，總統為求提名過關，技巧性的在監委任期屆滿前，不留迴旋時間的向立法院提出提名人選名單的做法，乃有失一國元首應有的風範，但出現空窗期的違憲狀態，亦不容小覷。所以還是一句老話，「必要時並透過制度設計（法治）予以導正（變調的民主），此尤其在民主尚未鞏固的我國而言，更值得當局審慎思量」。換言之，或許可透過立法、修法的方式，將提名權的提出期限與同意權的審查期限，搭配監委、試委、乃至於大法官等同樣任命程序的就職時間，予以審慎規劃，並明文規定，以杜絕類似的情事再度發生。



陳怡如 撰/ 中國文化大學中山學術研究所法學博士候選人