有關當初公投法草案提案版本，在總統提案部分，可見於蔡同榮版公投法草案第七條、台聯版公投法草案第七條、民進黨版公投法草案第十五條、行政院版公投法草案第八條規定。蔡同榮版本乃賦予總統經行政院會議決議後，得就國旗、國歌、國號、領土變更、國家主權等國家定位議題，以及其他全國性重大政治議題，提案交付公投。台聯版本則賦予總統經行政院會議決議後，得就預算案、租稅法案、薪俸法案及人事案以外事項提案交付公投。民進黨版本及行政院版本則規定：「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。前項之公民投票不適用第十六條關於期間之規定及第十九條之規定。」最後三讀通過條文，即以此版本為主，並明定於公民投票法第十七條。

公民投票法第十七條規定：「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。前項之公民投票不適用第十八條關於期間之規定及第二十四條之規定。」由本條可知，總統要發動公投必須具備以下要件：第一，國家遭受外力威脅﹔第二，此外力威脅須攸關國家安全事項﹔第三，此外力導致國家主權有改變之虞﹔第四，經行政院院會之決議。符合以上要件總統方可交付公民投票。中央選舉委員會於確定符合以上要件後，由於時機緊迫，不僅有關公民投票案投票日期、投票起止時間、編號、主文、理由書、政府機關針對公民投票案提出之意見、公民投票權行使範圍及方式之公告不受公民投票日二十八日前限制外，舉行日期亦不受公民投票案公告成立後一個月起至六個月內所限制，且不需與全國性選舉同日舉行。

基此，面對此等攸關國家安全事項之公投，合憲適法監督制衡管道，可分從以下探討：

第一，行政院會議對總統公投發動權應擁有第一關的把關功能，而此等把關決議不僅及於此等公投之形式合法性，亦可及於此公投之實質合目的性。

第二，中央選舉委員會應擁總統公投發動權第二關的把關功能，惟此時僅能就是否符合公投法第十七條之要件進行審查。

第三，行政院會議及中央選舉委員會如認有違憲疑義，自可適用司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款規定，即中央機關於其行使職權適用公投法第十七條發生有牴觸憲法之疑義者，而聲請大法官解釋。而地方在行使中央委辦事項適用公投法第十七條發生有牴觸憲法之疑義時，根據同法第五條第一項第一款規定，自可聲請大法官解釋。

第四，根據司法院大法官審理案件法第七條第一項第一款規定，中央或地方機關，就其職權上適用法律或命令所持見解，與本機關或他機關適用同一法律或命令時所已表示之見解有異者，但該機關依法應受本機關或他機關見解之拘束，或得變更其見解者，不在此限。基此，針對此等國家安全之全國性公投事項，地方必須受中央見解拘束，故並無法根據本條解決。

如就前三項進行策略評估，要發揮對總統發動公投權此等具體個案適法性之有效制衡，根據既有的法制，乃以第一和第二策略比較能發揮實效性，惟在政黨政治運作下，第一又比第二發揮制衡的可能性低。第三策略則鑒於大法官僅職司規範審查，即便其能兼及個案審查以評價規範的合憲性，但也只有在大法官根據憲法相關的原理原則及緊急權本質宣告公投法第十七條違憲，方能使總統因缺乏法源依據而無從發動，或者大法官根據憲法合理詮釋公投法第十七條不確定法律概念的合憲操作方向，方能影響到總統公投發動權的詮釋空間。

惟無論如何，總統此等公投發動權的制衡監督都不在立法院多數黨的手中，倘若行政院會議與中央選舉委員會均肯定其適法性，或者中央選舉委員會雖聲請釋憲但大法官作出合憲宣告，即便此次公投法第十七條的適用能安全過關，但仍難保此等機制日後不會遭到更大的濫用。基此，解鈴還須繫鈴人，正本清源之道，真的只有透過將公投法第十七條立法通過的立法院，有遠見的好好檢討此等法制，而非僅汲汲於短期利益的達成，無視於此等法制是否合乎自由民主憲政秩序原理原則的設計。



陳怡如/ 中國文化大學中山學術研究所博士生