Doyle, G. (2002). Media ownership: The economics and politics of convergence and concentration in the UK and European media. London: Sage.






Ch. 8 A New Future for Communication?

一、「白皮書」背景
1. 2000年12月，名為「傳播的新未來」的白皮書正式出爐，此書主要係再度確定修改保護媒體多元化的相關法令，內容則主要針對多元化之服務和治理獨佔媒體所有權的多元化。
2. 此書是繼97年之後對於管制媒介帝國的失望措施所致，多元化的訴求始終成為媒體所有人對於競逐商業媒體野心之下的犧牲品。
3. 尤其1996年廣播法對於晚近英國和國際媒體的所有權限制，已經無法再予以控制。電視、廣播和報業間的併購和聯盟新聞在九○年代晚期，幾乎成為財經新聞的頭條，各媒體間在國際的併購更是充滿了戲劇化。尤其如AOL-Time Warner這般巨大的全球媒體，讓英國媒體經營者更是疲於應付如此集團化的多國競爭對手。舉例來說：英國境內所有大大小小媒體的市場價值總結起來，根本比不上美國的思科與微軟的競爭力。
4. 一些英國媒體為了能夠在其他國家競爭，即使國內所有權限制仍在，卻試圖能夠整合媒體的規模以利競爭。所以在2000年時，英國媒體集團Pearson和德國與比利時的媒體合作，成立新的泛歐電視集團。同年，英國的節目製作公司Flextech亦與另一家有線電視系統業者併購，成為大型媒體公司。
5. 獨立電視台（ITV）也開始團結起來。第一波發生整合的是在96年廣播法擬定時，Carlton併購了Westcountry。早先，則是United Newspaper併購MAI，成立UN&M。1997年，則是Scottish併購Grampian。同年，Granada併購Yorshine Tyne-Tees。而最初併購的三家媒體（Carlton, Granada, UN&M）在市場上的佔有率則於併購後達到了96廣播法中明定的15%上限。
6. 更多的壓力則是在皇家電視學會（Royal Television Society）的一場演講中出現，內容要求「修改廣電產業投資與擴張的障礙」。文化、媒體暨體育部部長Chris Smith指出，未來廣電法規將與其他媒體法規區隔，並且以競爭法規為其基礎。
7. 特別地是，1999年底，Carlton計劃與UN&M併購，成為與Granada最大的主要競爭對手。計劃中將造成合併兩家公司現有的14.8%的市場佔有率，未來將使得新公司擴大成為佔有36%市場佔有率的大型媒體公司。Granada則宣稱他們也試圖能夠與Carlton或UN&M其中之一合併，以保障它們在ITV市場上的主導地位。雖然後來整合未成，不過倒也說明了Carlton/UN&M的併購確為競爭市場帶來了新的態勢。

二、2000年ITV的競爭報告
1. 2000年2月，國家貿易與產業秘書處（The Secretary of State for Trade and Industry）組成了一個競爭委員會（Competition Commission, CC），並著手調查獨立電視台的併購情況。該委員會主要是調查時段銷售和節目供應競爭併購後的可能影響。以節目來說，CC擔心三大獨立電視集團如果成為ITV的重要節目供應者，任何的結盟都將過度侵犯了市場主導權，造成無法競爭的影響。獨立製作人則將身受其害，造成節目品質的退化。
2. 而廣告部分，任何的媒體併購都會增加所屬廣告客戶對於市場的影響力。雖然ITV在全英電視廣告僅佔有60%的市場，但是也只有ITV能夠提供廣告主刊播全國性廣告的頻道。因此委員會認為，ITV內的廣告也是造成市場斷裂區隔的主要形式。
3. 委員會發現ITV的結盟能夠被彼此接受，則是基於競爭的基礎。競爭力已經不是寄望於媒體多元化或是地區多樣化，從另一方面來說，獨立電視委員會也被控告根本無法藉以順從所有權規定來保衛多元化，只有商業電視的併購才是實現公共利益的方式。為了對抗廣便產業快速變遷的背景和結構轉變的壓力。獨立電視委員會開始呼籲贊成重新審視現存所有權規範，同時，也不再反對ITV的集中擴張。

三、傳播白皮書
1. 白皮書由文化、媒體暨體育部和貿易企業部（Dept. of Trade and Industry, DTI）共同推出，內容則是大部分源自綠皮書而來。其主要目的係將新法持續合理化，並且將電訊與廣電產業的跨業匯流納入立法的範圍中。
2. 白皮書的關鍵目的則是將成立處理電訊和廣電產業間的內容和經濟議題的立法組織，名約OFCOM。OFCOM將取代所有現行的多餘立法單位，如獨立電視委員會、廣電標準委員會、廣播權益組織等。並且在未來將採取整合在一起的取向，針對不同媒體產業進行齊一的管理。
3. 新的立法取向獲得政府的大力贊成，並且以「競爭優勢（competition plus）」作為指導方針。也就是以正式的競爭法規作為根柢，藉以扭轉媒體被視為獨特性的觀念。
4. OFCOM同時也將針對媒介內容和媒介管理範圍進行管制。就內容來說，政府希望能夠就法規的基礎上創立新三結點（new three-tier），除了法規標準點外，另外還有品味和正派標準點，以此治理所有的廣電媒體。此外，為了應用於公共廣播服務，內容法規則將更重視需求的層級。
5. 而競爭權益則在新法中被保留下來。不過，爾後任何的電訊產業與媒體間的併購都必須經過OFCOM的磋商。OFCOM本身也必須對於產業的競爭，進行促銷成長；對於消費者保障，則必須給予不同部門獨特的權力，以預防市場權力被過度的濫用。
6. 白皮書體認到潛在的媒體所有權的垂直集中化成為一項威脅。但是它們卻拋棄了任何禁止或限制內容供應者和通路所有者的垂直整合。不過，OFCOM仍保留了一項特有的權力：一旦市場主導的情形發生時，OFCOM將持續保障其他敵對的內容提供者和通路所有者的開放近用權。
7. 有愈多的有效的測量證實開放競爭毫無疑問是能夠幫助鼓勵多樣化與多元性的。如同白皮書一開始便宣示了「促進競爭是幫助多元化媒體發展的第一步」。但是競爭與多元化並不是同一件事，白皮書瞭解到競爭市場不是造成內容多樣化、所有者多樣化和“聲音”多樣化的必要理由。所以，政府建議「讓媒體具有民主的重要性吧……我們只要持續需要一個確保鞏固媒體所有權多元化和視野多元化的後備力量」。
8. 所謂的「後備力量（backstop power）」，白皮書提供了一些說明。包括所有權的放鬆、並且為獨立製作人保留25%的近用媒體配額、保持地區節目為公共廣播服務的播送責任、審視擴大地區社區廣播的可能性。
9. 在所有權議題部分。白皮書首先建議替換了電視市場佔有率15%的上限，和取消禁止單一所有人擁有兩張倫敦地區的獨立電視執照。其次，廢止了廣播電台市場佔有率15%的上限。這些建議為商業廣播與電視帶來了空前的機會，讓它們能夠擴大原先的市場佔有率。
10. 如同本書第二部分（Ch. 4, 5）提過的。英國商業廣播或電視應該就他們所有獲得的經濟利益，而允許它們進行更多的擴張行為。例如，允許更多的ITV結盟，其統一的節目服務將比數家地區經營者提供的節目服務，將帶來出更好的成本效益。然而其競爭形式下的廣告市場是否能夠受到如經濟福利關切一樣的關心。因此，重點將是：結盟後的廣播或電視所帶來的影響，是否和閱聽眾所能獲得的整體價值等量其觀？所以，任何所有權的結盟都必須要在不損及任何閱聽眾整體福利的前提下完成。
11. 當然，有一些對白皮書的回應也擔心多元化和地區多樣性的消失。為了保障多元化和民主，唯有透過保持和強化現有的獨佔媒體和跨媒體所有權的相關法令限制才能完成。
12. 不過大多數對於解禁化的看法，廣播經營者認為廣播的解禁不要只是從廣播部門畫一條到電視部門的限制線而已。電視經營者更贊成英國利益最好的保障方法必須是鼓勵商業電視向全球發展，鼓勵出口和支持成長是能夠為母國創造經營成長的方法。
13. 白皮書除了將廣電媒體獨佔經營的限制一掃而空外。它也輕觸了報業併購和跨媒體限制的問題。文中也討論了是否要將陸地電視和廣播電台執照限制的鬆綁，擴及至全國性報紙市場佔有率20%的限制解除。白皮書指出，跨媒體結盟是根據經濟作為考量標準，並且要考慮是否會減少觀點的多元化和資料來源的獲得。只有一種恢復法規的可能性──聲音的共享（share of voice）。
14. 聲音共享比較適合用於市場條件而不是現存的跨媒體法規。不過在白皮書中卻不甚被輿論注意。報業協會卻提出回應，它們認為跨媒體經營上限的限制應該由所謂的聲音共享取代，如此才能夠用來平等看待每一類的媒體消費。協會提出，應該對於聲音共享提出上限，或者更精確的說，媒體該包括什麼。
15. 白皮書也對於新傳播科技提出說明，認為多元化的顧慮也應該開始針對那些可以隨意近用數位電視、廣播和網路的人。但是白皮書亦認為，儘管電子傳播與日俱增，大多數的人還是倚賴主流的電視頻道和全國性報紙作為他們日常絕大多數資訊、政治分析和娛樂的來源。

四、回到未來
1. 當英國近年來開始在世界上發展流動和競爭的傳播市場時，政府的新計劃合理化了媒體法規的問題，也保障了市民和消費者的利益。英國的公共廣播服務、普遍近用、品質和多元性在新計劃中被廣泛鼓勵；新計劃也為商業經營者提供了一個更具彈性的法規，以利敏銳反應近來媒體市場之發展。此外，計劃更為電訊產業和廣播電視提供了獨特的競爭法案，鼓勵廣大的市場近用和更大的多樣性。
2. 但是對於英國媒體重視不同聲音的多元化仍然存在問題。儘管新數位服務和網路的成長是如此豐富，主要大眾傳媒的集中化發展仍然不可避免地存在。當代媒體消費形式確認了大多數英國成年人仍然從少數的主流頻道去獲得多數的新聞消息。
3. 假如可以信賴的競爭法規還是明顯地無法預防英國媒體力量的過度集中累積。那麼要將市場佔有率的上限轉換為白皮書所說以競爭為基礎的媒體市場，恐怕還是難上加難。媒體所有權法無論是主要以競爭為基礎，還是以經濟和商業為基礎，這些都不是原先設計用來保障多元化和民主的。多元化仍舊需要由媒體的限制來予以保護，因為「當媒體一開始就錯誤分配時，就註定將侵蝕我們的市民生活」。
4. 現在唯一還能夠對於跨媒體經營所做的事，便是將報業出版者視為陸地電視執照般，也能夠控制它們的利益，讓它們在傳播新未來裡，媒體的多元性也能夠持續生存。就理論層次來說，如果能夠轉變至全部的聲音皆能共享，跨媒體限制將會發揮的更有效。