2005-01-29 22:59:45十字路口的豬
新條例只屬應急 體制改革是根本
我國的信訪制度確立於1951年，現行《信訪條例》發佈於1995年。其設立的最初用意僅限於供人們提意見、建議所用，後則漸被視為一種權力救濟方式的重要方式，其權威與可靠性對於許多人而言甚至早已到了遠遠高於法院的地位。這種制度功能的轉變，背後的原因無疑是複雜且多層次的，如公民維權不靠法院、不信任法律，強烈的官本位意識鮮活地體現出我國長期法治意識缺位的現實，以及，許多根本性的結構問題。
信訪的原始作用經社會活用後，在現實中日漸捉襟見肘，顯然已構成全社會的敏感話題。據全國人大常委會辦公廳信訪局提供的統計資料顯示：從2003年1月1日到11月26日為止，共收到上訪信件52852封，比2002年同期增長了近五分之一；其中新信33369封，重信19483。在同一時間段，來全國人大信訪接待室上訪總件數為17063件，比2002年同期增長了近三分之一。其中所集中的問題包括：基層幹部的貪汙腐敗現象、欠薪、佔用土地、基層民主選舉等方面。基本又與地方政府有著千絲萬縷的關係。
從整體而言，數據帶出了幾下疑問：如果制度本身是運行暢順有序的話，那麼為何老百姓要穿山過省地湧往北京告禦狀，並在各地引發種種激烈的行動？其身在的地方法院、各級人大都在幹些甚麼？為甚麼會有打擊報復，進行打擊報復的人又是誰，為甚麼一定要走到中央才可能昭雪？這裡起決定性作用到底是人還是制度？現行體制下崩盤的根本原因又在那裡，它的原有程式保證來源體現在哪裡，缺失又在哪裡，換上司法的語言即是其立案、審查、結案的形式與機制又怎様？強化或弱化信訪渠道的區別在哪裡？社會矛盾的激烈化，信訪群體的增多使以上問題變得敏感且尖銳迫使中央必須對此作出應有的回應。
對此，中央於近期正式公佈了修訂後的《信訪條例》，新修訂的條例從試圖從以下幾個方面完善原有的體制：一是從立法上確立了保護信訪人權利的原則。條例規定，因行政機關超越或者濫用職權，應當作為而不作為，適用法律、法規錯誤或者違反法定程式，侵害信訪人合法權益，或者拒不執行有權處理的行政機關作出的支持信訪請求意見，侵害信訪人合法權益，造成嚴重後果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。二．試圖有限度地提高信訪渠道，提供救濟的效率，規定各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當為信訪人提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件，應當向社會公佈信訪工作機構的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點、處理進展及結果等事項；實行重大信訪事項公開聽證；建立信訪“聯席會議”制度，賦予信訪部門一定的督辦權，強化地方的信訪責任機制，督促地方對民眾的信訪給出明確的答覆，規定各級人民政府應當建立健全信訪工作責任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴格依照有關法律、行政法規和條例的規定，追究並通報有關責任人員的責任。
從樂觀的角度出發，規範信訪制度，一方面既可及時地回應迫切的現實需求，對維護當前的社會穩定帶來基礎；但若從悲觀角度出發，不直面制度的結構性病徵，而僅在於進一步從內理順若干功能，始終只是治標的方法而無法從根源上帶來實質性改變，其長遠作用顯然也並不見得定能如此樂觀。
因為是應急而立的，所以也無法從根本上回應現實中的許多根本的結構性問題。在增加渠道，加強責任約束的情況下，若假設信訪制度能有效發揮應有的作用，那又該如何理順法院系統與信訪制度之間的長遠發展關係？
信訪制度深植於民的根源，除了是求官比求法院更有用的人治信念在起作用外，從根本上而言，也突現了現今法院缺乏獨立性的結構上問題。
信訪成了公民維權的一個重要的救濟方式，公民遇事首先想到找政府，對政府和行政權力的過分依賴，從根本上只能在強化政府地位的同時，進一步強化人們清官情意結，起到一再削弱法院權威的作用。因此，在這樣的背景下盡管中央已頒佈了行政複議法、對公民的權利早有一系列的法律保障，且近年普法工作也日益增多，但上訪的人數還是在上升，行動也越來越激烈。因為，人們始終無法擺脫官大於法，黨大於法的現實困境。
為此，盡管許多人早已認識到信訪並不是最有效的維權方式，但仍要千方百計地籌募路費往上走。因為，現實中有政府部門對信訪案件相互推諉、不聞不問，甚至用各種手段的限制與阻止，信訪件轉折來回卻成了被打擊迫害的根源，成為濫用行政權力的渠道。
故此，雖然筆者認同完善信訪制度是短期無可奈何的現實代替性措施，是司法體制的改革不力的代替品，但若我們始終無法直面其無奈背後的真正結構性根源，早日將體制改革提上議程，逐步弱化以至取消信訪制度，強化行政、司法改革，豎立法治應有的角色作用，解決社會糾紛的應有作用，那麼該制度的改變不單不會為社會矛盾提供長治久安的解決路徑，相反，會使我們在人治的道路上越陷越深！
注（條例另規定嚴厲禁止六類行為：對圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，堵塞、阻斷交通，攜帶危險物品或者管制器具，侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕後操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財等六類行為作了禁止性規定，並規定由公安機關依法採取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。）
信訪的原始作用經社會活用後，在現實中日漸捉襟見肘，顯然已構成全社會的敏感話題。據全國人大常委會辦公廳信訪局提供的統計資料顯示：從2003年1月1日到11月26日為止，共收到上訪信件52852封，比2002年同期增長了近五分之一；其中新信33369封，重信19483。在同一時間段，來全國人大信訪接待室上訪總件數為17063件，比2002年同期增長了近三分之一。其中所集中的問題包括：基層幹部的貪汙腐敗現象、欠薪、佔用土地、基層民主選舉等方面。基本又與地方政府有著千絲萬縷的關係。
從整體而言，數據帶出了幾下疑問：如果制度本身是運行暢順有序的話，那麼為何老百姓要穿山過省地湧往北京告禦狀，並在各地引發種種激烈的行動？其身在的地方法院、各級人大都在幹些甚麼？為甚麼會有打擊報復，進行打擊報復的人又是誰，為甚麼一定要走到中央才可能昭雪？這裡起決定性作用到底是人還是制度？現行體制下崩盤的根本原因又在那裡，它的原有程式保證來源體現在哪裡，缺失又在哪裡，換上司法的語言即是其立案、審查、結案的形式與機制又怎様？強化或弱化信訪渠道的區別在哪裡？社會矛盾的激烈化，信訪群體的增多使以上問題變得敏感且尖銳迫使中央必須對此作出應有的回應。
對此，中央於近期正式公佈了修訂後的《信訪條例》，新修訂的條例從試圖從以下幾個方面完善原有的體制：一是從立法上確立了保護信訪人權利的原則。條例規定，因行政機關超越或者濫用職權，應當作為而不作為，適用法律、法規錯誤或者違反法定程式，侵害信訪人合法權益，或者拒不執行有權處理的行政機關作出的支持信訪請求意見，侵害信訪人合法權益，造成嚴重後果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。二．試圖有限度地提高信訪渠道，提供救濟的效率，規定各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當為信訪人提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件，應當向社會公佈信訪工作機構的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點、處理進展及結果等事項；實行重大信訪事項公開聽證；建立信訪“聯席會議”制度，賦予信訪部門一定的督辦權，強化地方的信訪責任機制，督促地方對民眾的信訪給出明確的答覆，規定各級人民政府應當建立健全信訪工作責任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴格依照有關法律、行政法規和條例的規定，追究並通報有關責任人員的責任。
從樂觀的角度出發，規範信訪制度，一方面既可及時地回應迫切的現實需求，對維護當前的社會穩定帶來基礎；但若從悲觀角度出發，不直面制度的結構性病徵，而僅在於進一步從內理順若干功能，始終只是治標的方法而無法從根源上帶來實質性改變，其長遠作用顯然也並不見得定能如此樂觀。
因為是應急而立的，所以也無法從根本上回應現實中的許多根本的結構性問題。在增加渠道，加強責任約束的情況下，若假設信訪制度能有效發揮應有的作用，那又該如何理順法院系統與信訪制度之間的長遠發展關係？
信訪制度深植於民的根源，除了是求官比求法院更有用的人治信念在起作用外，從根本上而言，也突現了現今法院缺乏獨立性的結構上問題。
信訪成了公民維權的一個重要的救濟方式，公民遇事首先想到找政府，對政府和行政權力的過分依賴，從根本上只能在強化政府地位的同時，進一步強化人們清官情意結，起到一再削弱法院權威的作用。因此，在這樣的背景下盡管中央已頒佈了行政複議法、對公民的權利早有一系列的法律保障，且近年普法工作也日益增多，但上訪的人數還是在上升，行動也越來越激烈。因為，人們始終無法擺脫官大於法，黨大於法的現實困境。
為此，盡管許多人早已認識到信訪並不是最有效的維權方式，但仍要千方百計地籌募路費往上走。因為，現實中有政府部門對信訪案件相互推諉、不聞不問，甚至用各種手段的限制與阻止，信訪件轉折來回卻成了被打擊迫害的根源，成為濫用行政權力的渠道。
故此，雖然筆者認同完善信訪制度是短期無可奈何的現實代替性措施，是司法體制的改革不力的代替品，但若我們始終無法直面其無奈背後的真正結構性根源，早日將體制改革提上議程，逐步弱化以至取消信訪制度，強化行政、司法改革，豎立法治應有的角色作用，解決社會糾紛的應有作用，那麼該制度的改變不單不會為社會矛盾提供長治久安的解決路徑，相反，會使我們在人治的道路上越陷越深！
注（條例另規定嚴厲禁止六類行為：對圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，堵塞、阻斷交通，攜帶危險物品或者管制器具，侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕後操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財等六類行為作了禁止性規定，並規定由公安機關依法採取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。）