台灣自由貿易港區在多港政策下的質量問題
我國自由貿易港區之緣起
2000年10月,「全球運籌發展計畫」經行政院院會正式核定通過,計畫的重點在於協助企業解決全球運籌管理過程中,發生有關物流、資訊流、金流方面的問題。此計畫內容共分為三大部分,包括電子商務面、物流面、基礎設施面。政府成立一跨部會的推動小組,由經建會的財經法制協調服務中心做為單一窗口,擔任計畫統籌、協調及管考單位,並隨時針對廠商個案問題進行跨部會協商。同年行政院財經小組會議檢討全球運籌管理計畫的推動情況,經建會提出,為全面突破現行海關在保稅區域間作業的瓶頸,我國應擴大發展全球運籌管理計畫,積極規劃發展自由貿易區(何俊輝,2003a)。
一方面因應全球物流趨勢朝向「境內關外」的概念發展,另一方面,臨近國家包括日本、韓國及中國大陸等,均積極規劃發展自由貿易區。換言之,自由貿易區的籌設已成為亞洲國家推動跨國企業在其境內設立全球運籌管理總部的重點計畫。經由經建會法協中心分析及評估我國應進行設置自由貿易港區的原因有四:一是推動自由貿易港區之條件已趨成熟;二是廠商積極發展全球運籌管理經營模式;三是自由貿易港已成為全世界開放度最高的經濟區;四是因應加入WTO後兩岸新經貿關係(何俊輝,2003a; 2003b)。
基此,行政院經建會除積極推動「港區條例」之立法工作外,並研究相關國家的作法,透過廣泛資料收集、分析歸納及策略研析之研究方法,擷取相關國家推動自由貿易港區重要經驗及成功之主要因素,以為我國後續推動之重要參考(魯炳炎,2003b)。依《中華港埠》(2003:62)指出:經建會主要規劃的目的在於延伸全球運籌發展計畫既有成果,推動國際化與自由化,迎接鄰國自由貿易港區挑戰,藉此活絡港口與機場的營運效益,促進高附加價值之貿易發展,並能鬆綁現行轉口、加工再出口管制的法令。
行政院經建會基於其他國家在自由貿易港區的推動經驗,做為我國制定自由貿易港區專法之參考。藉由資料的收集與歸納分析,瞭解各國在發展自由貿易港區時設置之目的、區位的規劃、法令與組織的設計、產業引進類型、商品流通與通關(報關)方式、優惠措施及人員進出管理作法等措施,以參酌成功案例的經驗;進一步考量我國所處內外環境及產業競爭優勢,並分析我國歷年來發展之經濟特區之背景與內容,進而研擬我國自由貿易港區發展之策略,提供我國制定自由貿易港區專屬法規參考為目標(經建會,2003c)。於是,我國2003年7月立法通過「港區條例」,係採取「五海一空[1]」(蘇立立,2003/8/9)的多港政策,並以經建會所擬定的「產業引進」(資訊流)、「租稅優惠」(物流)、「資金流通」(金流)、「勞動條件」(人流)、「深層加值」(商流)、「境內關外」等競爭策略做為自由貿易港區政策之基礎架構(經建會,2003e;2003h;2004a;陳世圯,2004:1)。
張璠(2003:111-113)指出,我國設置自由貿易港區可預期的功能有:促進產業升級、新經濟型態引進、配合加入WTO需求、建立全球運籌中心、有效利用兩岸分工優勢、增加台海安全而穩定國內經濟發展。因此,本條例的通過既以確立自由貿易港區四大機能:單一窗口管理、區內貨物自由流通、廠商自主管理,以及國際商務人士於區內自由從事商務活動(許振明,2003;王百合,2003:41-42;張正銘,2003:69-70),還有兩大特色:境內關外的特區及貨物高度自主管理(侯和雄,2002/10/31),俾期提升我國未來的港埠競爭力。爰此,我國自由貿易港區的設置目的,從消極面來看,不被邊陲化而影響經濟發展;就積極面而言,可取代香港、上海或釜山的優勢。
自由貿易港區設置管理條例內涵
我國「港區條例」係於2003年7日18日立法院三讀通,同年7日23日政府公布實施,條例總共有43條(如附錄二),概分為第一章「總則」、第二章「劃設與管理」、第三章「貨物自由流通」、第四章「自主事業」、第五章「租稅措施」、第六章「入出境及入出區許可」、第七章「罰則」及第八章「附則」等範疇(經建會,2003d; 2003f;劉興祥,2003:3-5)。專責規劃的行政院經建會(2003c)認為本條例主要目的是為了解決跨國營運活動的三個障礙;「通關」、「租稅」及「自由流通」,其變革的精神則在於行政程序的簡化,以及「境內關外」概念的引進,條例規定貨物自國外進入自由港區,將免徵包括商港法規定的商港服務費在內的關稅、貨物稅及營業稅,這種免稅區的定位是為了避免租稅造成競爭上的障礙,而不是積極的租稅優惠。
根據港區條例規定,自由貿易港區內的事業,包括貿易、倉儲、物流、組裝、重整、包裝、修配、加工、製造、展示或技術性服務事業,而其週邊的支援性及輔助性事業,例如裝卸、承攬運送、報關服務、金融、餐飲、旅館、會議等事業,也都應該可以適用於該條例(經建會,2002b, 2003d;物流技術與戰略,2002:66-70;李禮仲,2004:1)。
在港區申設的條件方面,依經建會(2003c;2003f;2003g;2003h;2003i)的簡報顯示,為符合劃設自由港區之營運效益,申請劃設為自由港區之土地面積原則上應達30公頃以上,且國際機場、國際港口管制區域毗鄰之公、私有土地,原則上應與國際機場、國際港口管制區域土地相連接寬度達30公尺以上,以利整體開發與運用。此外,土地須鄰近國際機場、國際港口管制區域但為道路、水路分隔,仍可與國際機場、國際港口管制區域形成封閉之區域者;或與管制區域間得闢設長度1公里以內之專屬封閉道路,並符合自由港區各項管制及管理之要求,則可申請劃設編定為自由港區或劃入自由港區之範圍。
|
在深層次加工方面,我國特有優勢係在於優良的製造能力及已在大陸東南亞大量投資而形成綿密的製造網路,為提昇自由貿易港區帶動國內經濟的效果,港區內除容許廠商在區域內進行有限度的商業行為外,允許作深層次加工(魯炳炎,2003d)。並結合物流中心簡易通關效率及加工區、科學園區深層加值優勢,俾利活絡國際機場、港口周邊範圍之營運效益(經建會,2002b, 2004a)。
在中央政府組織管理方面,依經建會的自由貿易港區簡報中指出(2003f):為因應未來政府再造之需求,短期內擬採「最小變動原則」,以確立自由貿易港區營運管理組織架構,此包括在行政院下設跨部會「港區協調委員會」,負責自由港區重要政策之擬定、自由港區地點之選定、自由跨港區業務之協調等相關事宜。
在優惠租稅方面,為配合自由貿易港區之運作,訂定妥善之租稅措施,提供充分之誘因,以吸引國內外廠商進駐自由貿易港區,除關稅採境內關外的方式給予免除外,其他跟隨貨物流動所產生的稅費,例如貨物稅等,皆應加以減免或排除,以達貨暢其通的目的(經建會,2002b,2003b)。
在簡化貿易通關的程序方面,以「無障礙通關」措施為主要考量,所有貨物可以自國外迅速入出港區,以風險管理機制取代大部份之通關申報查驗,同時賦予廠商自主管理及主管機關之高度稽核權,放寬境外商務人士入境之限制,以及港區內可以進行深層次的加工製造等目標。此外,為了便利港區事業完成營運上各項行政程序,港區係以專責的單一全功能窗口,由各行政主管機關配合提供聯合服務(魯炳炎,2003c)。港區事業申請從國外進入港區內之物品,原則上將得免審免驗,例外於防衛國家安全及遵守國際條約必要之情形下始予設限(劉興祥,2003:8-9)。至於港區間物品之流通,除有國家安全或環境影響之顧慮外,原則上由業者自行管理並以加封免押運之方式轉運(經建會,2002b, 2003f )。
在商務人士申請簽證方面,所謂「人流帶來物流,物流帶來金流」,港區內便利外籍商務人員進出,帶動資金自由流通,並能吸引外資,創造多樣化的產業型態與投資環境,這種全面國際化與自由化則是營運是否成功的重要因素(張璠,2003:114-116)。鑑於目前與我國簽訂免簽證及落地簽證的國家非常有限,另外對大陸商務人員來台也有許多限制,故彈性放寬國際商務人士(包含大陸人士)申請入境簽證,除得依一般( 停留或居留)簽證、免簽證及落地簽證入境外,對於緊急案件則得由港區管理機構核轉主管機關(外交部)於三個工作天內辦理「選擇性落地簽證」入境(經建會,2002b, 2004b)。而大陸地區商務人士入境許可亦得比照前述方式,除依一般規定申請旅行證入境外,遇有緊急案件亦得由港區管理機構核轉主管機關(內政部)於三個工作天內辦理「落地旅行證」入境(經建會,2003f )。
總的來說,我國自由貿易港區的設置,在消極面是消弭被邊陲化而影響國家整體經濟發展,在積極面則是取代香港、上海、釜山的優勢(陳世圯等,2004)。那麼,我國的港區必然要具備有超越上述各國港埠的特質,而這些特質全都在「港區條例」之中,正是我國港埠競爭力的後盾,現彙整成表列(如表1),以供參考。
表 1 我國自由貿易港區設置管理條例重要內容
項目 |
主要重點 |
影響與意義 |
突破貿易管制法令限制 |
港區內事業免稅,貨物自由流通,可從事較深層次加工 |
配合「全球運籌管理中心」政策,推動貿易自由化 |
放寬人員入出境管制 |
商務人士入境便捷化 |
惟大陸人士入境仍須配合兩岸人民關係條例,採「許可」制 |
港區事業自主管理 |
貨物無障礙通關 |
提高港區內廠商營運效率 |
港區資金國際化 |
外人可設外控股公司、國際金融業務分行得進行外匯相關業務 |
吸引外資 |
專責單一全功能窗口 |
自由港區管理機關統一管理 |
事權合一提升行政效率 |
資料來源:朱美宙,2003/8/21,轉引立法院
台灣全島自由港化下的多港政策
由於我國自由貿易港區之設置區位係採申請制,包括既存之機場、港口管制區域及其毗鄰地區之土地所有者或土地使用權所有者,只要其地點、規模符合設立條件,同時其軟硬體設施及管理機制均能符合管理相關規範即可成立,以提升作業效率與競爭力,並做為未來「台灣全島自由港化」之試點(陳錫霖,2003:37;黃文吉,2003/6/25-26:9.1-9.32)。
在「強化既有港埠的基礎建設而成為區域性樞紐港」及「台灣全島自由港化」的兩個衝突觀點之下,高雄港除遭逢國內瓜分有限的進出口貨櫃外,復因政府近年大力推動多港政策,依現行政策並未限制港區申設數目,如台北港、麥寮工業專用港之興建營運,該等港口勢必競逐國內有限之進出口貨源,自然亦影響高雄港貨櫃運輸之成長(陳世圯,2004:8;蕭忠輝,2004:111;經建會,2004i)。
依工商時報(李尚華,2003/11/28)、聯合報(李美嬅,2003/11/28)報導及經濟日報社論(2003/12/1)評析,台塑集團規劃「北台灣國際港」世紀重大投資案,發展桃園副都心,擬投資台幣1兆2,600億元興建國際港33座碼頭(606公頃,以填海造陸方式施工,600億)、煉鋼廠(年產1000萬噸,3,500億)、發電廠(480千瓦,1,400億)、LNG天然氣、金屬加工製造廠(年產500萬噸)、工業區(2,904公頃,4,100億)、科技園區(250公頃,3,000億),及生活住宅服務區(80公頃),預估每年產值7,450億台幣,積極將桃園觀塘工業專用港轉變成自由貿易商港(如附錄一),到2021年港口吞吐量可達1億200噸,僅次於高雄港(陳文正,2003/11/28)。這項大世紀的規劃案充分獲得經濟部工業局、桃園縣政府、中華顧問工程司、相關企業等支持(沈榮昌,2003/11/28)。
由於北台灣原以基隆港為主,但吃水量淺,油輪無法停泊;因此,需要規劃北台灣第二大國際商港,並結合中正國際機場發展海空聯運中心(李尚華,20035)。台塑集團對桃園國際港的重大投資案,這比起2001年台塑興建觀塘工業港900多公頃的投資額度就高出12倍,經濟部對於有效開發國家資源則表示樂觀其成,王永慶認為只當作工業港真太可惜,因此規劃觀塘港成為國際商港,地理位置較台北港好;交通動線佳;接近台北市、新竹科學園區;兩岸直航與自由貿易港區最適合地點;其內陸腹地周遭有大潭電廠等25處工業區,扣除腹地至少還有3,510公頃(港區及工業區)可供後續利用(李美嬅、許玉君,2003/11/28)。
但政府目前有一項「南北雙核心」的發展策略(黃玉霖等,2003/2/22),台塑認為並不一定要求雙核心一樣強,北部核心區雖已相當強的吸引力,但能力及資源並未充分發揮(聯合新聞網意見評論轉刊經濟日報,2003/12/1)。政府原規劃的雲林麥寮國際港被淪為工業港,係因顧慮到其他港口的營運而致良港無法充分利用,台塑建議政府應該開放工業港為商港,並規定其經營及利用者要負擔相關的行政與公共建設成本,而各港相互競爭,才符合自由經濟的精神。目前面臨最大的問題是法令未鬆綁,依促產條例第39條規定,工業港必須專作工業使用的限制。但是交通部的立場則相當堅持的反對,認為桃園國際商港勢必影響即將完工的台北港營運情況,而且北部已有了基隆港及台北港,貨櫃已無法再支撐一個新的貨櫃港,更形成國家整體資源的浪費,亟需台塑審慎評估(李尚華、沈榮昌、江睿智,2003/11/28)。
交通部次長游芳來表示建工業港沒意見,但改建國際商港則機會不大。航政司長林志明表示,該部曾針對觀塘港、台北港基隆外海建深水港等三案進行評估,最後在整體面的考量之下,由台北港勝出,這項決策是經行政院經建會核定才進行。此外,交通部亦對工業港轉型為國際港進行評估,結果是工業港與商港的任務、設施及土地使用等用途不同;由於立法院已通過港區條例,將工業港結合自由貿易港區的方案會更有利於觀塘港的發展,雖然行政院對於台塑強烈企圖開發大桃園海岸線為副都心,司長表示肯定,但認為工業港轉為商港,並無急迫性的需要。副司長江建琴則坦白指出:政府已在台北港與桃園港之間選擇了台北港,且目前我國商港過剩,交通部不可能同意再建,以免浪費國家資源(江睿智,2003;張佩芬,2003/10/16)。
經建會(2003e)評估自由貿易港區2003年起營運,五年內可吸引投資台幣2,800億元,並帶動就業人口達17萬人。交通部規劃全台設置「五港一空」,包括高雄港(135-500公頃)、中正機場(36公頃,採BOT營運)、基隆港(49公頃)、台中港(300-536公頃)、花蓮港(9公頃,未達30公頃標準),及即將完工的台北港(蘇立立,2003/8/9;王孟倫,2005/1/14;經建會,2002b),另外還有三個民營工業專用港:東鼎桃園觀塘港、台塑雲林麥寮港(50公頃)、台泥花蓮和平港配合營運,以「境內關外」方式和世界市場接軌。如此之大的商機,各縣市紛紛搶奪這個港區市場,如台南縣市爭取新建七股國際空港結合南部科學園區及安平國際港,彰濱工業區配合台中港爭取為自由貿易區,雲林麥寮港及桃園觀塘港爭取擴建為國際商港(何榮幸等,2003/9/20)。依謝大偉(2003:38)及陳世圯(2002)的「工業專用港」與「國際商港」比較,兩者之間的差異極大,主要就在於資源運用的限制方面(如表2)。
表 2 工業專用港與國際商港比較表
比較項目 |
工業專用港 |
國際商港 |
設置法源 |
促進產業升級條例第37條: 於編定完成之工業區內中央工業主管機關基於政策或衡量興辦工業人之需要,得報請經濟部會商交通,部經行政院核定設置工業專用港或工業專用碼頭。 |
商港法第6條: 國際商港區域之規劃、興建,由交通部擬定計畫,報請行政院核定施行。 |
主管機關 |
促產條例第4條:中央工業主管機關為經濟部工業。另第37條第一項:工業專用港係由工業主管機關報請核定設置,故依此解釋其主管應為工業主管機關。 |
商港法第3條: 國際商港由交通部主管。 |
管理機關 |
促產條例第94條: 中央工業主管機關為執行各工業專用港或工業專用碼頭港務行政業務及協調各相關單位主管業務,得視實際需要,陳報行政院核定設置管理小組。 |
商港法第11條: 交通部為管理國際商港,於各港設商港管理機關。 |
服務功能 |
工業區特定專用 |
公共使用 |
資料來源:謝大偉(2003:38)、陳世圯等(2002)
中國時報(何榮幸等,2003/9/20)也指出對於港區設置土地面積至少要有30公頃以上,及間隔至少30米以上的聯外道路等規定,分成五類,以免各地申設的問題影響港區品質。行政院高層官員一語道出港區競爭對象非在內部「競爭是好事,但對外應勝於對內,把戰線拉到國外,將原本設在中國或其他地方的生產線搶回來,遠比內部競爭有意義」(李尚華,2003/11/28)。
然而,台塑董事長王永慶認為台北港腹地太小,建議停建大潭電廠,改以東鼎公司經營的觀塘港為北部貨櫃中心,並希望桃園觀塘港改為商港,並取消天然氣接收站計畫(沈榮昌,2003/8/21);經濟部工業局認為均已完成編報而進入開發階段,如需轉型或取消則須先解編,重依商港法申編,並可依「促進民間參與公共建設法」,採BOT方式開發。此外,經建會副主委何美玥則表示,台北港興建貨櫃中心已是既定政策,至於觀塘港興建液態天然氣瓦斯(LNG)接收槽或商港,端視東鼎與中油間協商結果而定(曾憲文、蘇立立,2003/8/18)。
接著,桃園縣長朱立倫隨即成立「工商大港推動促進委員會」,邀請中油、東鼎、經濟部,以及王永慶、徐旭東、嚴凱泰等縣府工策會委員為該促進會委員,東鼎則表達於觀塘港申設自由貿易港區的強烈意願(航港EDI電子週報,2003/10/27),朱縣長同時指出:對於觀塘港未來發展則同意上述何美玥的見解,以LNG港為優先,其次工業港,當腹地擴大與貨源充裕時,發展工商綜合港將會是水到渠成(沈榮昌,2003/8/21)。
民進黨籍立法委員郭榮宗(2002:82-83)則在碩士論文中為其政見大力主張興建桃園國際商港,結論是:
「桃園每年所有原料與成品透過北中南三港進出,陸運費用龐大,增加時間與人力浪費及風險;倘在濱海鄉鎮建設國際商港,可轉向西部濱海地區疏運,解決目前桃園交通吃緊情況。依『桃園縣濱海地區整體開發建設計畫』與『北部港之商港規模整體規劃』選定觀音港為宜。」
根據經濟部工業局(沈榮昌,2003/8/21)表示:桃園的觀音、大園、大潭、桃園科技及觀塘等五個工業區可利用觀塘工業港進出原料及貨物。,不過,交通部認為倘若改建為工商綜合港可能結果會跟雲林麥寮工業港一樣,麥寮港對於台中港衝擊最大,其次是高雄港;然而,觀塘港則對基隆港及台北港的衝擊就更大。因此,觀塘港以現階段欲成為國際商港的可能性則微乎其微。
從上述的案例中發現台北港、基隆港,與台塑大力規劃投資的觀塘港,既然當初曾評估基隆港外海規劃新港,如今基隆港淺,吃水量不足,能成為自由貿易港區,恐怕瓜分海運資源的分配,並不符合經濟效益。花蓮港沒有蘇花高速公路的交通便捷條件下成為自由貿易港區,恐怕遙遙無期。台塑對觀塘港及周邊副都心的投資案,交通部認為會影響台北港的營運,恐怕「整體考量」來自於不夠前瞻性的政治考量,抑或真的會遇到貨運量不足的窘境。政府目前的「南北雙核」發展策略,是政治口號多於實質性的經濟策略,還是政府真的忽略掉整體海運政策的發展(李尚華,2003/11/28),仍有待未來實際的發展情況再予驗證或評估。
我國目前港埠發展出現了「質」與「量」問題,因為量多或質精都不代表港埠貨運量會提升。若是港區設施符合國際標準,安全措施與服務系統優質,租稅減免與加速通關,相信韓國釜山港避颱風的貨櫃會選擇稍微遠路的台灣商港停泊(沈榮昌,2003/11/28)。由於2003年高雄港的貨櫃裝卸量世界排名已落居到第六,加上基隆港及台中港的貨櫃量不高,無法相稱;倘若增設觀塘港與台北港未來兩大港口整合的貨運量可能就會超越高雄港,不可小覻(陳世圯,2004)。無論工業專用港開放商用或轉型工商綜合港,宜統由交通部成立航政局管轄,並納入港埠整體規劃,有效整合有限資源(魯炳炎,2003a:282)。
基隆港受地形影響而無法成長,導致南北轉運的不經濟現象,為避免競爭而台北港定位為北部遠洋貨櫃主航線基地及大宗散貨主要進口及儲運中心,基隆港未來則以服務亞太地區航線為主;台北港以地主港經營模式開放民間投資的自主事業(林文毅,2003:9)。無論是內外部評量結果,如:亞太港埠競爭力、船舶大型化、軸心港形成、航商策略聯盟、港埠多角化經營、建設經費、地理條件、自然環境、水域面積及深度、船席數與長度及後線面積、聯外道路等,均不利於基隆港發展(蘇育玲等,2003:219-230)。政府何故仍挹注於基隆港發展而不能支持民資的觀塘港呢?可能存在不確定的投資風險與政治因素之故。
依照丁吉峰等(2003:256-266)對於我國港埠發展的區位評選、劉金鳳等(2003:151-152)對於港埠績效評量、倪安順(2000)對於全國各大港埠發展、謝大偉(2002:6-11)、郭浩然(1999:52-57)等所提出的見解幾乎一致,以「改善既有港埠設施及服務作業品質」,要比多港興建的政策來得更迫切。可是基隆港的發展受限,所保持的貨櫃裝卸量不一定就能轉嫁到高雄港,是否需再投資與另闢新港取代,均在考驗政府對於海運政策的決心。這由十多年前曾國雄(1992:107-108)對於台灣北部貨櫃港組合發展的評量結果,可以印證並反映出當今政府對於港埠建設的政策。
「以基隆港為主再開發新輔助港的方案評估,以台北港組合為最佳,而桃園港工期極長為最差。基隆港貨櫃中心改建以建造成本最優,建造風險最差,這表示以官方立場而言,不計任何成本和風險的海運政策,試圖挽救基隆港的競爭頹勢。」
「台北港雖未完工啟運,但航商多所期待彌補基隆港弱勢條件,應明確定位以減低北櫃南運壓力,加強對航商港埠及航線行銷;為避免影響基隆港營運,宜予市場區隔,採策略聯盟方式共存共榮;雖然開放BOT,但公共設施仍能開放使用,以提高營運效率與航商靠泊意願。」
因此,政府與民間合資將淡水港興建成台北準國際港,並為基隆的輔助港(基隆港務局長王鐘雄答覆立委張川田,立法院,2004:194)。依交通部2003年委託辦理「港埠運量預測模型建立之研究」就指出:台北港於2008年加入營運後,受影響最大的是基隆港,其次是高雄港(農用新,2003:訪談紀錄);估計2011年台灣北部貨櫃量新成長約202萬至210萬TEU,將被台北港的磁吸效應全部收盤,高雄港亦將有74萬至91萬TEU被吸收,其中轉運櫃就佔45萬到61萬TEU。這乃解決了過去「北櫃南運」而每車至少需台幣7,500元之運輸成本的問題,估約有六成可改由台北港出口轉運。同時,台北港貨櫃碼頭公司總經理謝逸文表示:台北港三大航運集團可提供不少自有貨源支撐,有利於港埠經營發展;但仍將保留半數以上的空間,爭取目前一年超過150萬TEU貨櫃量,及可裝載8,000TEU的超大型貨輪靠泊(張佩芬,2003/8/29;陳明琴,2003)。
倘若,高雄港與小港機場在雙港計畫之下整合的海空聯運,結合加工出口區、台南科學園區等設置多功能經貿園區功能,以「基中高」三港為軸心港(Hub Port),使台灣形成北中南三大塊狀的自由貿易區,那麼就離「全島自由貿易區」(黃文吉等,2003/12/15)的理想不遠了。而台北港完工後則為基隆港輔助港性質,預計2008年可初期營運,全部完工則尚需十年。由於大台北地區內陸運輸網呈飽和,若欲與桃園中正國際機場構連形成複合式運輸功能,恐怕效果不如桃園觀塘工業專用港來得天時地利。但限於工業港與自由貿易港性質不同,倘再興建觀塘港為自由貿易港,恐將在未來貨櫃裝卸量上產生相互排擠的效應。這也就是多港政策下的產物,若對於港區申設控制不得當的話,可能造成反競爭力的效果。
多港政策勢必引發鄰近港口惡性競爭的經濟實力之內耗,甚至於工業港亦與商港爭食或瓜分海運資源,除了會拖垮高雄港之外,也會拖垮桃園國際機場,這並非自由貿易港區設置的原意。倘若能將鄰近港區劃設的策略聯盟的一環,有效分配資源並避免重複投資,未必不是個好政策。否則設再多的港,或核准再多的自由貿易港區,都將會侵蝕國內第一大港的高雄港自由貿易港區的營運實力,更威脅到全球港埠競爭力。
筆者結論是:支持桃園縣長幫中央規劃的《桃園航空城條例草案》,這也符合當初扁政府推動南北雙核的政策延續性與一貫性,亦是馬政府競選政見中的愛台十二項建設之一。不過,吾人以為,宜待由新內閣成員共同參與審核,並能整合資源與前瞻性規劃,期達節約與善用資源之效能,故不宜急於此刻審議過關;鑑於,本草案在立法院躺了兩年,顯見國民黨不積極,如何要求其他政黨支持呢?不妨藉此空檔進行政策行銷,擴大民眾參與的效應,積極遊說與政策倡導聯盟的結盟,以期順利進入政府議程,進而規劃財源及人力等資源到位,以確保立法品質。
另外,桃園觀塘、雲林麥寮、花蓮和平等工業專用港僅以原物料進出口為主,不得變更為商港;而其餘基隆港、台中港、花蓮港、馬公港、金門港則可依序規劃為觀光港埠,與機場海空聯運的快捷公路或電氣化捷運系統,包括花台的高速公路與觀光小火車(分立於山海線),其他各地小漁港亦可列為農漁休閒產業與觀光景點,如此構建成全國觀光旅遊鏈網,才能觀光產業帶動農漁產與傳統產業及人文工程的升級。
[1] 高雄港、基隆港、台中港、台北港、花蓮港,及中正機場。