析《舊金山和約》與“臺灣地位未定論”

　　　　　　　 作者：管建強（華東政法學院國際法系教師）

　　1951年9 月4 日至9 月8 日，在美國的舊金山召開、簽署了《對日和平條約》（Peace Treaty with Japan ），即所謂的《舊金山和約》（San FranciscoPeace treaty）。該和約於次年4 月28日生效。該和約擅自將臺灣的法律地位歸屬於主權不確定的狀態，製造" 臺灣地位未定論".一些台獨勢力的學者和團體也極力鼓吹《舊金山和約》是結束對日戰爭的最終的法律文件，爲台獨尋找所謂的法律依據。事實上，從本質上說，該和約是違反《聯合國家宣言》的。臺灣的法律地位根據《開羅宣言》、《波茲坦公告》、《日本投降文件》、《中日聯合聲明》等有關條約和國際法的
規則，臺灣的法律地位是十分明確的，臺灣只能屬於中國。目前，在揭露和批判與《舊金山和約》有關的台獨謬論方面，學術界還留有空白地帶，正因爲如此，筆者認爲有必要對《舊金山和約》和" 臺灣地位未定論" 的來龍去脈作一個回顧，並對該" 和約" 以及其他相關的國際條約進行法律的比較和分析。

　　一，臺灣地位未定論的由來

　　在東西兩陣營冷戰劇烈的時候，見到中華人民共和國成立的美國無法果斷承認新中國政府，當時杜魯門民主黨政府雖已放棄支援中華人民共和國政府，但對於是否要將臺灣交給中華人民共和國後統治這一點，仍遲疑不決，乃採取所謂"等塵埃落定" 的政策。

　　到了1949年12月下旬，美國政府放棄支援臺灣的方針確立了，12月3 日在送交駐外使館以及軍方關係者的" 臺灣政策參考資料" （Policy Information Paper-Formosa）中與臺灣的法律地位有關的有以下諸項：

　　（1 ）臺灣在政治上、地理上、戰略上、歷史上爲中國的一部分。在技術上，臺灣的地位雖然必須依對日和平解決的決定，但是開羅宣言、波茲坦宣言與日本的投降書，都主張將臺灣歸還中國，而且戰後美國也幫助中國接收臺灣。

　　（2 ）應該避開所謂臺灣的最終地位必須等待對日和約之決定的聲明。

　　1950年1 月5 日，杜魯門總統發表所謂的" 臺灣不干涉聲明" ：" 在開羅聲明中，美國總統、英國首相及中國主席已表示，日本應將" 臺灣" 這種盜自中國的領域歸還中華民國。美國是聲明實行開羅宣言的1945年7 月26日波茲坦宣言的簽署國。此宣言的條款，在日本投降之際，已得到日本的承諾。

　　臺灣已依循這些宣言，向蔣介石大元帥投降，而且美國及其他同盟國，對於過去四年間，中國在該島上的權利行使都加以承認。

　　美國並無奪取臺灣或其他中國領域的意圖。目前，美國既不想在臺灣取得特權，而且也無設置基地的意圖。此外，也不打算使用軍隊來干涉現狀。"

　　此聲明是間接地承認" 臺灣爲中國的領土".甚至表現了美國決定將臺灣與中華人民共和國政府置於同一線上，任由中華人民共和國進攻臺灣。

　　但是，由於朝鮮戰爭的爆發，這種政策立即完全轉變。在戰爭爆發兩天後的6 月27日，杜魯門總統作了以下的聲明：

　　" 在朝鮮，政府軍受到北朝鮮之侵略性的武力攻擊。……在此狀況下，共産軍隊之佔領臺灣，會對太平洋地區的安全，以及在該地區作合法且必要活動的美軍構成直接的威脅。因此，我命令第七艦隊阻止對臺灣的任何攻擊。……臺灣將來的地位，則等待太平洋恢復安全及與日本之和平解決，或者是聯合國考慮後在作決定。 "

　　此一聲明很明顯它阻止了大陸兩岸的統一，因爲它圖謀臺灣" 中立化" ，古稱爲" 臺灣中立化聲明".如此，美國在總統的名義下，聲明臺灣的歸屬未定，堅持" 臺灣的法律地位未定論" ，但是，將這一見解在國際上加以擴展，並使其取得所謂" 法律根據" 的就是《舊金山和約》。

　　美國爲了強化這一意圖，借《舊金山和約》簽訂之際，在表述上玩弄文字遊戲，就臺灣的法律地位問題一反《開羅宣言》和《波茲坦公告》的規定，根據《舊金山和約》第2 條B 項的規定：" 日本國放棄對臺灣與澎湖諸島之一切權利，權源以及請求權".由於它沒有明確規定臺灣的主權移讓給何國，所以導致" 臺灣歸屬未定論" 因而展開。

　　美國的" 臺灣歸屬未定論" ，目的在於阻止中華人民共和國政府取得臺灣，而另一方面，保存中華民國政府則是爲了阻止中華人民共和國政府成爲聯合國安全理事會常任理事國。然而臺灣的歸屬未定的話，臺灣就無法說是中華民國的領土，美國對聯合國政策上所需要的中華民國政府之存在，就會受到威脅。爲了脫離這種困境，在1954年" 美華共同防範條約" 的字句上，下了一番非凡的功夫。該條約第6 條規定：" 就中華民國而言" 領土" 及" 領域" ，就是臺灣及澎湖諸島。"

　　美國一方面給予中華民國所必要的領土基盤，另一方面，卻繼續以" 臺灣法律地位未定" 來對付中華人民共和國之領土要求，美國的雙重標準當然是自相矛盾和自欺欺人的。

　　" 臺灣法律地位未定" 是當時西方陣營的一廂情願，這種觀點不僅歪曲歷史事實，同時也是毫無法律根據的。臺灣的法律地位十分明確，它屬於中國，《舊金山和約》的有關規定以及美國單方面的對台政策是根本無法改變臺灣的法律地位。不過一些台獨分子卻將《舊金山和約》中第2 條B 款視做臺灣主權地位不明和所謂的" 台獨" 之法律依據。這實在是無稽之談。

　　二，《舊金山和約》的違法性

　　（一），《舊金山和約》與《聯合國家宣言》的抵觸

　　1942年1 月1 日，對德國、日本、義大利宣戰的26個爲對抗共同的敵人而聯合的國家，在華盛頓簽署《聯合國家宣言》（The Declaration by United Nations），聲明並約定以全力對軸心國作戰，決不單獨停戰和講和。其後，參加國增加至47個。當然，美國、英國、蘇聯和中華民國都是參加國。

　　戰後美國對日本實際上進行單獨的管理，自1947年已呈現表面化的東西兩陣營對立更趨激烈，中華人民共和國成立，以及隨之而來的美國從中國大陸的全面撤退，再加上朝鮮戰爭的爆發等，這些重要事件不僅使美國的佔領日本的政策逐漸寬大起來，而且開始拉攏日本成爲西方陣營一員，在這種環境下，以美國爲中心所起草的對日和約草案，對日本而言是寬大有餘。

　　美國的對日和約草案，於1951年3 月完成，與此同時英國所起草的對日和約是於1951年4 月完成，由於英國於1950年1 月6 日承認中華人民共和國政府，所以，在英國的草案中，中華人民共和國是被預定爲對日和約的簽署國，且於該案第4 條中規定臺灣歸屬於中國。由於美英兩國的草案不同，1951年4 月的第二次美日會談時，美國國務卿杜勒斯將美英兩草案的差異通知了日本首相吉田。此後，吉田首相在回答杜勒斯的照會中表示不希望中華人民共和國政府簽署條約，而如果因爲要讓國民黨政府簽署而發生問題的話，則希望將大陸和臺灣都排除。1951年6 月4 日至14日，美英在倫敦召開的倫敦會議的結果決定對中國北京政府和臺灣國民黨政府均不邀請，日本則可以在恢復獨立後，自行決定要選擇哪一方。

　　美國於1951年7 月20日，發表其起草的對日和約草案，同日以美英兩國爲邀請國向與日本國處於戰爭狀態的其他聯合國發出和平會議的邀請帖，中華人民共和國和中華民國未受到邀請，被邀請的國家包括日本在內，共達50個國家。越南、老撾、柬埔寨三國當時爲法蘭西邦聯的一員，但其他的國家並不承認，尤其印度提出反對因而沒有受邀。但是，到了8 月21日，這三個國家也受到了邀請。因此，被邀請的國家有53個。其中印度對於臺灣歸還中國、千島列島及南庫頁島歸屬蘇聯在和約中沒有明確規定一事表示不滿，遂拒絕參加。南斯拉夫認爲該條約案不含有與其有關條款，也沒有參加。如此會議出席有50個國家，加上美英兩國共52國。

　　1951年9 月4 日到8 日之間，在舊金山召開和簽署了《與日本的和平條約》即所謂《舊金山和約》。當時，蘇聯、波蘭、捷克三國雖出席會議，然而以中華人民共和國沒有被邀請爲由以及對條約內容不滿等等理由而沒有在條約上簽署，結果，聯合國方面的簽署僅有48國，加上戰敗國日本共49國。由於當時中國、印度、緬甸等國沒有參加，以及蘇聯爲首的一些東歐國家沒有簽署，所以，" 舊金山和約" 不足以視爲對日的全面講和。

　　由於《聯合國家宣言》規定了加入宣言的國家不得單獨地與德、日和意簽署和約，換言之，如果要與戰敗國日本簽署和約，就必須以全體一致行動和同意爲前提。在缺少中國政府參加和沒有蘇聯等國的簽署的情況下，顯然，《舊金山對日和約》的制定是不符合《聯合國家宣言》的限制性規定的。

　　1969年5 月22日在聯合國條約法會議上，由國際法委員會提出的《維也納條約法公約》獲得通過，需要說明的是，該條約法公約所編撰的的內容主要是來自於國際習慣法，其中如條約必須遵守原則，條約不拘束第三國原則等都是古老、公認的國際習慣法或國際法原則。根據《維也納條約法公約》和國際習慣法等有關規定來分析，首先，以美英等國爲首的原來《聯合國家宣言》的成員國違背了宣言的限制性規定，明顯違反了條約必須遵守的國際法原則，因此美英等國應承擔違約的國際法律責任。此外，由於中國不是條約的當事國，所以該《舊金山和約》對中國絲毫不能産生法律效力。

　　（二），《舊金山和約》與《開羅宣言》、《波茲坦公告》和《日本國投降書》的抵觸

　　關於臺灣在戰後的法律地位問題，《開羅宣言》和《波茲坦公告》明確規定了應該歸還中國，臺灣主權歸屬十分明確。但是《舊金山和約》中，卻在對臺灣地位的處分上，該條約第二條B 項規定：" 日本茲放棄其對於臺灣及澎湖群島之一切權利、權原和請求權。" 單獨地看《舊金山和約》的這一條款，臺灣似乎被歸於主權不明確的狀態。所謂的" 臺灣地位未定論" 的" 法律根據" 之禍源也就是來自於此。爲此有必要做進一步的分析。

　　1943年11月，中華民國蔣介石委員長、英國首相邱吉爾、美國總統羅斯福在開羅舉行了一連串的會談。蔣介石在11月22日會晤羅斯福時，兩人在" 日本從中國所奪取的土地應該歸還中國" 一事上獲得共識，美國方面在制定原稿時採納了中國的主張。

　　26日下午，三國幕僚檢討" 開羅宣言" 初稿時，英國方面提出修正案。建議將有關臺灣之處，修正爲" 日本攫取自中國的土地，如滿州、臺灣及澎湖群島，日本當然必須放棄".中華民國政府代表團秘書長王寵惠對此提出異議，美國方面的W.Averell Harriman大使也表示贊同王寵惠而主張維持原案。討論的結果，英國的提案被否定。經過幕僚會議的再三檢討之後，艾登才在三國首腦面前朗讀全文，於是開羅會談後所要發表的聲明內容乃告確定。該聲明於1943年12月1日發表，全文如下：

　　羅斯福總統、蔣介石委員長、邱吉爾首相、偕同各該國軍事與外交顧問人員在北非舉行會議，業已完畢，茲發表概括之聲明如下：

　　三國軍事方面人員今後對日作戰計劃，已獲得一致意見，我三大聯盟國決心以不鬆弛之壓力，從海陸空各方面，加諸殘暴之敵人，次項壓力已經在增長之中。

　　我三大盟國此次進行戰爭之目的，在於制止及懲罰日本之侵略，三國決不爲自己圖利，也無拓展領土之意思。三國宗旨，在剝奪日本自從1914年第一次世界大戰開始後在太平洋上所奪得或佔領之一切島嶼，在使日本所竊取於中國之領土，例如東北四省、臺灣、澎湖群島等，歸還中華民國，其他日本以武力或貪欲所攫取之土地，也務將日本驅逐出境。我三大聯盟撚知朝鮮人民所受之奴隸待遇，決定在相當時期，使朝鮮獨立。

　　根據以上所認定之各項目標，並與其他對日作戰之聯合國目標一致，我三大盟國將堅忍進行其重大而長期之戰爭，以獲得日本無條件投降。

　　1945年7 月26日，有美國總統杜魯門、中華民國主席蔣介石、大英帝國首相邱吉爾具名，發表《波茲坦公告》，催促日本投降。《波茲坦公告》第8 條內容如下：開羅宣言之條件，必將實施；而日本之主權，必將限於本州、北海道、九州、四國，及我們所決定其他小島之內。

　　當初在波茲坦公告上署名的只有三個國家而已，但是到了1945年8 月8 日，蘇聯宣佈對日作戰，於是便成爲美、英、華、蘇之四國公告。8 月14日，日本通知聯合國，願意接受波茲坦公告。這樣第二次世界大戰便於8 月15日結束。9 月2 日，日本代表重光葵和梅津美治郎，於東京灣內的美國軍艦密蘇裏號上，在投降文書上簽字。該投降文件中有關的重要條款內容如下：

　　第1 條：余等奉日本天皇、日本政府及日本帝國大本營之命令並爲其代表，茲接受美、中、英三國政府首領于一九四五年七月二十六日在波茲坦所發表，其後又經蘇維埃社會主義共和國聯邦所加入之公告所列舉之條款。

　　第6 條：余等茲代表天皇與日本政府，及其繼承者，擔任忠實執行波茲坦宣言之各項條款……

　　投降書中這些對《波茲坦宣言》的承諾，實際上等於承認將臺灣歸還中華民國。

　　9 月2 日，聯合國最高司令官麥克阿瑟依據波茲坦公告的授權，發出了" 一般命令第一號" 進行分配佔領區域，命令日本在臺灣等地區的部隊必須向中華民國蔣介石統帥投降。10月25日，在臺北市公會堂（現改稱中山堂），陳儀行政長官代表中華民國，接受日本代表臺灣總督兼第10方面軍司令官安藤利吉大將的投降，將" 行政長官第一號命令" 交給安藤。其第2 項如下：

　　遵照（聯合國）中國戰區最高統帥兼中華民國國民政府主席蔣（介石）及何（應欽）總司令命令及何總司令致岡村甯次大將中字各背忘錄，指定本官及本官所指定之部隊及行政人員，接受臺灣、澎湖列島地區日本陸海空軍及其輔助部隊之投降，並接受臺灣、澎湖列島之領土、人民統治權、軍政設施及資産。

　　同一天，陳儀長官經由廣播電臺，聲明從10月25日開始，" 臺灣及澎湖列島已正式重入中國版圖，所有一切土地、人民、政事皆以至於中華民國國民政府主權之下 "第二年的1946年1 月12日，中華民國行政院發佈訓令，謂臺灣人民從這一天，也就是回溯到10月25日起，恢復" 中華民國" 國籍。

　　《開羅宣言》、《波茲坦公告》本質上來說是同盟國之間的條約，之所以用宣言和公告的措辭，主要是向日本國表示了決戰到底的決心，呼籲日本國無條件投降。根據傳統的國際法，條約非經第三國同意，不爲該國創設義務或權利，但是，如果條約當事國有意在條約中確立一項義務，這種義務又經第三國書面接受，則該第三國對此負有義務。廣義地來說，日本國的無條件投降書是呼應了《波茲坦公告》，日本國也可以被看作一種條約加入的特殊形式。因此，將《開羅宣言》、《波茲坦公告》和《日本國投降書》看作是組成了新的一種條約也未嘗不可。

　　因此，根據《開羅宣言》和《波茲坦公告》的明確的規定以及《日本投降書》的承諾，中國收回臺灣是理所當然。