2003.12.21 中國時報
公投法覆議案已顛覆憲政架構
中時社論


立法院以超過全體委員人數二分之一的絕對多數，成功否決了行政院針對公投法部分條文提出的覆議案。公投法維持了立法院三讀通過的原案內容，將由總統依法公布後實施。立法院看起來在公投法上贏得了一次憲政戰役，其實，立法院有所不知，如此行事，不顧憲政法理，也許有一天，立法院會失去整個立法權；到了那一天，台灣人民也將失去權力分立的憲政制度。

為什麼這樣說？正如著名憲法學者蘇永欽教授事前即曾提醒，事後亦憂心忡忡，不厭其煩地著文說明者，這次行政院將公投法部分條文送回立法院覆議，立法院不表異議即照案否決，業已創下了一次嚴重的惡例。行政、立法兩院行事，均不符合憲法精神，行政院若只是覺得覆議不成而顏面無光；立法院若只因贏得勝利而沾沾自喜，社會大眾實在應該為此感到悲哀，因三個重要的憲政機關，都只知斤斤計較政治利益的輸贏，完全不將憲法制度的合理運作模式，放在心上。


為什麼說三個憲政機關？因為除了行政與立法兩院之外，此事還涉及事前核可行政院覆議、事後須公布公投法付諸實施的中華民國元首，也就是總統。由於行政院的覆議不符合憲法權力分立的制度原理，總統當初根本不該核可行政院提出覆議，總統的核可，同樣違背了憲法的精神。

為什麼認為此次覆議程序完全違背了憲法的精神，應該從覆議制度的原理說起。覆議制度不是內閣制的設計，只有總統制與雙首長制才會採取覆議制度。此中道理極為簡單，內閣制中一旦選出了國會，掌握國會的多數黨就自動組閣而取得行政權，內閣制中立法與行政原則上不會分屬不同的政黨掌控，行政權與立法權行動一致，理論上或實踐上均不該發生行政權拒絕執行國會多數所通過的法律之問題，自不需要解決兩者歧見的覆議制度。但是，在總統制與雙首長制國家，由於立法與行政各有產生其成員的途徑，並非依照同一次選舉結果產生，就可能發生不同政黨分別掌控兩權而行政權不願執行國會多數通過的立法，首創總統制的美國憲法乃規畫了覆議制度解決掌握行政權的總統自恃民意不肯執行立法的問題。

覆議制度的原理是什麼？不論什麼憲政制度，行政權的本質就是要執行立法之權。當行政權不願執行新通過的法律時，就要靠覆議制度來決定是否應該強迫行政權加以執行的問題。覆議制度不是用來修正法律的，而是用來決定行政權可不可以拒絕執行法律的。因此立法院不論是新通過一部法律，或是新通過一部法律的修正案，行政院都只能針對立法院通過的法案或修正案全部覆議（也就是拒絕執行），而不是部分覆議（也就是修法）。總統制的國家如此，雙首長制的國家亦不例外。行政院擁有的是覆議權，不是修法權，修法權性質上就是立法權，屬於立法院。

現在行政院為了政治理由，提出公投法的部分條文覆議案，總統為了保留防禦性公投的機會，核可行政院部分覆議，立法院則為了防止總統逕將未覆議的半部公投法違憲地逕予公布施行，竟然就只針對公投法部分條文覆議。此例一開，無異邀請行政院利用部分覆議的方式，以立法院未必每次都能動員高額的人員出席否決部分覆議而達到修法的目的。立法院此次覆議投票，真是因政治而失了法理。抑有甚者，此例一開，部分覆議一旦成功剩下的半部法案可能變得殘缺不全，立法院針對覆議提案，既不能修正法條，若又不能撤回全部法案阻止其公布，覆議投票人數又是臨場隨機的表現，以後立法的品質不因部分覆議的實務一再出現而不堪聞問才怪！現在錯誤已將鑄成，似乎只能由有權監督行政權施政的監察院針對違反憲政原理的覆議案聲請大法官解釋憲法來撥亂反正了！

在此我們還要特別針對掌握行政權的執政者，提出針砭。執政黨的政策，一向是要推動美國式總統制的憲政體制，此次行使做為總統制標誌的覆議程序，竟然基於政治考量而恣意進行美國總統制中絕不能成立的部分覆議，如此荒腔走板的憲政演出，那裡有什麼資格倡議採行美國式的總統制？從總統到行政院院長，渾不以建立正當正常的憲政實踐為職志，只知與國會進行惡質的政治角力，試問美國的總統可以如此行事嗎？

至於行政院院長在覆議失敗後的「政客說」；就更令人失望了。行政院院長寧願承認自己是不會辭職下台的政客，也不知道應該正告立法委員，行政權的使命，就是執行國會的立法，不是民選產生的行政院，尤其應該在覆議失敗後，忠實執行代表民意的國會立法，不可一意孤行、辭職下台，違背憲法增修條文的明文意旨。

看到政客違背憲法的種種荒謬舉措，難道台灣的人民只能無語問蒼天？